工业化大发展条件下，生态保护责任主体与受益主体经常不一致。工业发达地区通常进行了超额生态消费，却较少承担额外的生态保护义务；重点生态保护区承担了更多的生态保护义务，具有更高的生态价值，却由于工商业发展的某些限制而缺乏生态保护资金。这种现象，带来了生态提供与生态收益行为上的“剪刀差”，经常导致全社会的“生态净损失”。进入21世纪以来，追求人类行为的生态价值，成为西方环保主义者所推崇的主要行为导向。基于此，实施生态补偿，从传统的“生态污染者付费”向“生态消费者付费”转变，就成为风靡世界各国的高频词。森林资源，因为其兼具较高的经济价值和生态价值，更成为生态补偿实施的主要载体，也成为我国各级政府绿色发展目标实施的主要手段。

一 森林生态价值与生态补偿

1.森林生态价值远胜于其直接经济价值

森林是陆地生态系统的主体，是生态平衡的重要杠杆。森林生态系统被誉为“地球之肺”，具有涵养水源、防风固沙、保育土壤、调节径流、固碳释氧、净化空气、调节气候、维护生物多样性和区域生态平衡等作用。森林的生态价值，更胜于它所直接体现的经济价值，生态服务价值至少是其物质产品价值的5倍以上。印度加尔各答农业大学德斯教授对一棵树的生态价值进行了计算：一棵50年树龄的树，除去花、果实和木材价值外，总计生态价值约为1.96万美元。

我国各级部门也日益重视森林的巨大生态价值，大量学者对各地的森林生态价值进行了评估。2010年，黑龙江省伊春市森林与湿地资源价值高达1.26万亿元人民币，其中生态服务总价值为1433亿元。另据中国生态评估网信息，2007年北京市森林资源生态服务价值为5188亿元，占森林资源资产总价值的88.2%；2010年，浙江省森林生态服务总价值3665亿元，平均每公顷林地生态效益5.54万元；怒江的森林生态服务价值达1124亿元，相当于全州当年GDP的20倍，每公顷每年生态价值达11.6万元；辽宁森林生态服务价值达3723亿元，相当于当年全省财政收入的2倍多。

2.森林生态补偿的政府主导责任

生态补偿，在国际上通常称为生态服务付费（PES）或生态效益付费（PEB），是指对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿。森林生态补偿，广义上是指对个人或区域保护森林生态环境的行为进行补偿，是一种对具有重要生态环境价值的对象的保护性投入。狭义上，则只包括目前进行的公益林森林生态效益补偿基金制度所涵盖的内容。

森林资源作为一种公共物品，具有正外部性。即使对经营林，市场交易通常只能实现其经济价值，而生态服务价值则难以得到体现。对于生态公益林，各国政府对其砍伐、交易、加工，做了许多限制，经济价值难以实现，极易导致森林经营者和其他工商业经营者之间的经济价值与社会价值的倒挂。因此，对于森林生态补偿，国际上过去通行的做法是由政府承担主体责任。近几年，部分国家开始逐步提升市场在生态补偿中的作用，实现由政府主体责任向主导责任的转变。

国际上的森林生态补偿实践，主要通过流域水环境管理、农业环境保护、植树造林、自然生态环境的保护与恢复、碳循环、景观保护等行为，以生态税收、水文付费、环境付费项目、碳贸易、森林景观补偿以及国家财政补偿的形式实施。哥斯达黎加通过财政统筹设立基金对提供森林生态服务的土地拥有者进行补偿；墨西哥建立森林保护基金，对生态服务提供者每年按面积给予一定的森林生态补偿；德国1999年通过立法增收生态税，2009年度的生态税收入已达175亿欧元，部分用于生态补偿。利用财政资金对公益林给予生态补偿，世界各国的标准各有不同。大部分西方国家的补偿标准都相当高，如英国、芬兰、挪威、德国、美国（纽约州）目前的森林生态补偿标准分别为85、96、102、105、108元/亩·年。自2001年开始森林生态补偿试点开始，我国中央财政对国家级生态公益林的生态补偿标准分别为5元/亩·年（2010年前）、10元/亩·年（2010～2013年），15元/亩·年（2013年以后），远低于西方国家标准。

为最大程度发挥森林生态价值，国内部分省市开始了森林生态补偿创新，不仅提高了补偿标准，也开始了补偿资金筹集渠道的探索创新。如福建省政府决定从收取的水资源费中安排35%的资金用于生态公益林补偿，省级财政对