生态文明建设是一项创新发展的系统工程，湖南应以宏观统筹为动力，以集约发展、绿色发展为双轨，优化经济社会运行体系，在两型试验区基础上，创建全国生态文明建设先导区，建设小康美丽的绿色湖南，推动湖南两型社会和生态文明建设走在全国前列，在全面深化改革中发挥先行引领与典型示范作用。

一 全新确立生态文明制度体系

破解非两型发展利益格局是生态文明建设的先决条件。要按照实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度的方针，建立科学有效的生态文明制度体系，形成强有力的引导、监管、督促和倒逼机制。

1.完善主体功能区制度与区域协调发展机制

确立主体功能区规划和区域发展规划的作为地方经济社会发展上位规划的法律地位，明确辖区内各地方规划和其他专项规划都必须以此为指导。上位规划要突出宏观化、战略化、集约化、生态化、差异化原则，科学划定耕地、森林、湿地、水体等生态保护红线，形成空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发的科学管制。由政府特设统筹机构负责上位规划的编制、执行与事前监督，通过战略统筹、区域组团、集约合作与错位发展，构建区域化生态循环发展系统，促进资源要素的优化配置与高效利用，确保人与自然和谐共生，可持续发展。

2.健全自然资源资产产权制度和管理体制

坚持自然资源国家所有与节约利用的原则，以土地、矿产、植被、水、大气、野生动植物为重点，探索建立自然资源“监管分设、防控分离”管理体制和“职权相辅、利责相成”的经营制度，由统筹机构负责利用规划与实施监督，由相关行业主管部门负责开发管理与环境防治，由资源开发经营主体负责资源补偿与生态修复，由环资监察机构负责实时监控与责任追究。

加强自然资源利用与保护的事前监督。统筹机构通过全面勘查确定区域内自然资源现状，根据上位主体功能区规划和区域发展规划编制资源利用详细规划，并加强规划执法，严防违规开发，特别要加强行政区划边界地区的资源开发的监督。由相关行业主管部门严格按规划利用自然资源，所有资源利用项目，如土地变性、生态红线、矿产出让、水资源调配等，都必须按利用规划布局、进行环境影响评估，并且进行公示，经统筹机构审定后，报同级政府许可。

3.强化生态环境保护管理机制

在生态环境保护方面，一直存在先污染后治理、重治理轻监管的问题，环保部门热衷于污染治理项目管理，却疏于污染监控。要按照“多元建设、统一监控”的思路，强化环保部门的监察职能和行业主管部门的防治职能，并且建立环保司法体系，依法处理重大生态环保案件。

加强自然资源利用与保护的责任追究。将环保部门变更为资源环境监察与执法机构，集中国土、水务、林业、畜牧水产等部门的资源执法职能，将监察范围由三废污染拓展到生态植被、野生动植物等自然资源的全面保护。努力建立起“三全三严”监察体系：全方位监控，对辖区内进行水陆空全域全面监控；全天候，进行24小时不间断的实时监控；全过程，对重点项目、重点单位从立项、开工、启用、运行进行全程监控；严审批，所有项目进行严格的环评审查；严监管，监管情况必须准确、真实，并进行公示；严处罚，严格查处造成环境损失的责任单位、主管部门及有关责任人员，情节严重的，依法追究有关人员的刑事责任。同时，强化统筹生态机构和各行业主管部门的生态环境防治职能和责任，引导、督促各单位切实做好生态环保工作，并且承担相关领域生态修复与污染治理工作。

4.实行资源有偿使用制度和生态补偿制度

在完善资源管理体制的基础上，建立土地、矿产、森林、湿地、林木、水资源开发生态效益评估机制、资源使用价格下限调控制度和资源经营权公开拍卖机制。从自然资源经营权转让费中按比例计提资源补偿费，从资源开发经营产品中从价计征开征资源开发利用生态补偿费，以区域为整体，从地方财政收入中按比例提取生态补偿基金，集中三者设立生态补偿基金，在区域内统一使用。同时，严厉打击非法占用、倒卖、贱卖自然资源的行为，防止自然资源流失。通过提高资源开发成本，倒逼资源型产业转型升级。探索建立生态修复责任制，即凡属破坏植被的项目，都必须在原址或异地进行补偿性生态修复，破坏多少植被，就要绿化多少土