在国际政治多极化、世界经济全球化和区域化迅速发展的今天，由于湄公河地区具有“地缘经济—地缘政治”的特点，这一区域成为国际社会关注的新热点。不仅区域内各国及东盟积极开展合作，发达国家和国际组织机构也寻找机会积极参与。近年来美国、日本、印度、俄罗斯和欧盟等区域外大国和地区组织对该地区兴趣日益浓厚，各方不同程度地推出了与湄公河地区相关的合作机制或政策，它们与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南（GMS五国）的政治、经济和安全关系有了新的发展，形成了多方参与、机制交叉的合作局面。

一 区域外大国开展的与湄公河地区的合作

（一）美国：构建“美湄合作”新机制

奥巴马政府上台之后，强调将亚洲作为战略重点，宣布美国将“重返东南亚”，全面加强与东盟的合作，提出“美湄合作”新框架，并着手调整对缅政策。2011年10月，美国国务卿希拉里撰文指出，亚太地区已成为全球政治的一个关键的驱动力，利用亚洲的增长和活力是美国的经济和战略利益核心，^[1]湄公河地区成为美重点关注的地区之一。

美国加强与湄公河地区关系的标志之一，便是“美湄合作”新机制的提出。在2009年第16届东盟地区论坛（ARF）会议期间，希拉里与泰、柬、越、老共同召开五国外长会议，探讨建立新的合作框架。希拉里提出“湄公河下游倡议”合作机制。美国提倡建立的“美湄合作”新机制，标志着奥巴马政府对该地区日益重视，同时由于该框架排除了中国，也显示出美国试图在湄公河下游四国产生更大影响力。2011年7月，美国与湄公河下游四国在巴厘岛召开外长会议，重申“美湄合作”是促进区域合作的重要机制。^[2]在2011年12月初希拉里访缅期间，美国还邀请缅甸以观察员身份加入“美湄合作”机制。美国专门提出针对湄公河地区的合作机制，可见其对该地区的重视程度以及想要扩大其影响力的决心。

美国与GMS五国关系转变的标志之二，是调整对缅政策。2009年以来，美国对缅政策由长期的制裁转变为外交接触和制裁双管齐下的“双轨政策”。2009年11月，奥巴马在亚太经合组织（APEC）会议期间会见缅甸总理吴登盛，表示愿与缅甸发展更“友好的关系”，这意味着美国对缅政策发生明显转变。2011年12月初，希拉里访问缅甸，称“美将考虑逐步减少或取消对缅经济制裁等，并考虑恢复大使级外交关系等”。^[3]但从美国对缅甸政策的两面性来看，希拉里访缅并不意味着美国将停止对缅甸的干涉和制裁。

标志之三，参加东亚峰会，借助东盟框架加强与GMS五国的合作。2011年11月，美国首次参加东亚峰会，奥巴马高调宣扬“美国是太平洋强国”，将“留驻”亚太，意在重塑美国在太平洋的领导地位。可见美国正在加速战略东移，打造“美国的太平洋世纪”。美国参加东亚峰会是其“重返东南亚”的重要一环，美国参加东亚峰会可能为“美湄合作”注入新的动力，赋予“美湄合作”地区合作和增进东亚合作进程的新内涵。

标志之四，积极介入南海问题，并试图扮演领导角色。2010年7月，希拉里在ARF外长会议上表示，南海涉及美国的“国家利益”，强调南海问题应该用符合国际法的方式来表达各自的利益，这显示出美国介入南海问题的强烈意愿。2010年9月，美国与东盟10国举行第二次峰会并发表声明，强调“海上安全”、“自由航行”的重要性。在2011年11月的东亚峰会上，奥巴马提出应在国际法框架内解决南海问题，呼吁要确保“航行自由”，试图做南海问题的“裁判”。^[4]近年来，美军与南海周边国家举行了一系列联合军事演习，并在澳大利亚驻军，通过“海外制衡”战略加强对南海的控制。

标志之五，经济上，美国试图借《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPP）^[5]重塑亚太经济秩序。2011年11月，奥巴马在APEC会议期间表示，已和有关各国就TPP达成基础框架。美国此举，一是利用TPP内部便利的因素和美国经济一家独大的强势，为美国经济重振注入活力。二是通过在TPP中制定新的经济规则和扩大阵容，主导世界经济的走向，以打造世界经济新秩序。美国不仅意在为建成亚太自由贸易区“拔高”标准、树立新“样板”，更要以TPP为杠杆，从战略角度提升其在亚太地区的影响力和主导权。

（二）日本：“日湄合作”机制常态化

早在1991年，日本外务省就专门设立“湄公河地区开发”援助项目，加大了援助GMS五国