一 跨境经济合作区的概念与国内外发展经验

（一）区域经济一体化与跨境经济合作区

当前，全球经济一体化和区域经济一体化已成为世界经济发展的两大趋势。近年来，随着全球范围的市场化趋向改革日益深入，以及在世贸组织框架下的多边贸易谈判遭遇到一系列挫折，全球经济一体化的速度放缓，而区域经济一体化得到快速发展。大多数国家都参加了一个或多个区域性合作组织，大部分地区被多个相互交织的区域合作组织所覆盖。^[1]伴随着区域经济一体化进程的加快，国与国之间边界的功能发生了变化，分割领土、主权的功能逐渐弱化，而经济功能逐渐增强。边界两侧的地区不再被视为屏障和禁区，而越来越成为经济发展的前沿地带，成为区域经济合作的热点地区。边境地区具有接近外部市场的优势，相邻的国家可以利用这种优势，通过一体化改革消除贸易和投资障碍，促进边境地区经济的迅速发展。

在这种趋势和背景下，跨境经济合作区应运而生。跨境经济合作区是两国边境地区间的一种紧密合作机制，指陆地领土上接壤的两个或多个国家在边境附近划定特殊区域，各国对这一区域提供特殊的政策，利用相邻国家的资源和市场，发挥边境两边地区之间的互补性，吸引各种生产要素和资源在此汇集，促使边境地区由“边缘区”转变为“核心区”，从而促进边境地区的跨越式发展。

跨境经济合作区作为提升沿边开放水平、加快边境地区发展的新模式，一方面使区域经济一体化发展出新的区域经济合作形式，加快了一体化的进程；另一方面，跨境经济合作区的建立，是适应区域经济合作发展的需要，并在实践过程中不断探索、创造出来的，作为一个“先行试验区”、“示范区”，为深化区域经济合作，推动区域经济一体化加快发展积累和提供了有益而宝贵的经验。

（二）跨境经济合作区与边境经济合作区、境外经贸合作区

根据国际国内的形势变化，我国在经济发展的不同阶段提出了许多区域经济合作的形式和平台，如在20世纪90年代初提出的边境经济合作区和进入新世纪以后提出的境外经贸合作区等。这些区域经济合作形式与跨境经济合作区这种新模式从不同方面、以不同形式提升了我国，特别是边境地区的经济开放水平，推动了我国经济的快速增长。

边境经济合作区是在20世纪90年代冷战结束后国际政治局势趋缓、国内经济增长加速的形势下，党中央、国务院从加快沿边地区开发开放、提高边疆地区人民生活水平、实现地区经济均衡发展的高度出发而设立的。到目前为止，全国共批准设立了15个边境经济合作区。^[2]

境外经贸合作区是为了规避国外的贸易壁垒，由政府牵头，与政治稳定且同我国关系较好的国家政府达成一致，然后以国内审批通过的企业为建设经营主体，由该企业与国外政府协议和签约，在国外建设经济贸易合作区，再由该企业开展对外招商吸引国内外企业入驻，形成产业集群。^[3]截至目前，商务部已批准设立了两批共19个境外经贸合作区。^[4]

跨境经济合作区、边境经济合作区和境外经贸合作区三者之间存在着紧密的联系：①边境经济合作区是跨境经济合作区建设发展的前提和准备。我国的跨境经济合作区在双边经贸合作的探索实践过程中，基本上遵循了一条“边境经济合作区—边民互市贸易区—跨境经济合作区”的发展路径。一开始两国互在边境地区设立边境经济合作区，待到边境经济合作区发展成熟后，突破国家边界屏蔽效应的影响，适时推动两国边境经济合作区的融合，建设跨境经济合作区，以实现“横向—纵向，边境—跨边境”的空间动态过程。^[5]②三者都是实现区域经济合作的形式，以不同方式、不同程度推动了区域经济合作。③三者的建设都是希望能够利用国外市场或靠近国外市场的优势，充分利用和发挥东道国或邻近国家的比较优势，吸引各种资源汇集，实现降低生产成本、开拓国外市场，促进区域经济发展的目的。④三者都以中小企业为主。尽管主观上希望能招揽到大项目、大企业入驻，但由于种种原因，实际上三种合作区内的企业一般都是以中小企业为主。对边境经济合作区和跨境经济合作区来说，由于处在国家的边界地区，一直以来经济发展落后，现在仍以贸易型和销售型企业为主。这类企业规模小，承担风险的能力较弱，难以产生产业发展的联动效应，推动地区经济