探索建立国际航运发展综合试验区，是国家在上海、天津、大连三个国际航运中心战略布局中，明确的唯一一个重要战略载体。2009年国务院19号文件发布以来，上海大力推动综合试验区建设，内涵不断深化，功能进一步拓展和提升。

一 上海国际航运发展综合试验区的基本内涵

经过三年共同努力，上海国际航运发展综合试验区建设已从探索税收优惠政策发展到加快推进建设阶段，不仅为加快推进上海国际航运中心建设预留了政策空间，也成为上海发展现代航运服务体系的重要突破口。

（一）国际航运发展综合试验区的基本特点

目前，我国综合试验区主要有综合配套改革试验区（包括综合改革试验区）和重点领域发展综合试验区两种类型。前者主要代表有上海浦东新区、天津滨海新区、重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳市、沈阳经济区、山西省和厦门市10个综合配套改革试点区，以及义乌市国际贸易综合改革试点和温州市金融综合改革试验区。后者的典型代表有河南省社会发展综合实验区、平潭海洋经济综合实验区、合芜蚌自主创新综合试验区等。显然，上海国际航运发展综合试验区属于第二种类型——重点领域发展综合试验区。

作为服务于上海“两个中心”建设的重点领域发展综合试验区，上海国际航运发展综合试验区有特定的产生背景、目标定位和发展趋势，本报告把国际航运发展综合试验区的内涵概括为以下三点。

（1）先行先试。国际航运发展综合试验区的建立和发展是在推进国际航运中心建设的大背景下进行的。从国内来讲，国际航运中心建设是在我国社会经济发展新阶段出现的新事物，国际航运发展综合试验区也是新背景下的新制度探索。因此，试验区必须借鉴国际经验和惯例，通过改革和创新的先行先试，在中央政府的支持和指导下，先行探索完善国际航运政策体制中的各项制度和要求。

（2）示范推广。国际航运发展综合试验区建设是一项国家战略，试验区的相关综合改革试点不仅能推动上海国际航运中心建设，而且对全国的国际航运发展起到带动和示范作用。目前，深圳南沙已在2010年提出申报粤港澳国际航运综合试验区，天津滨海新区已在加快建设北方国际航运中心，另外，大连、宁波、厦门也纷纷提出国际航运中心建设。因此，上海国际航运发展综合试验区肩负为其他国际航运中心建设示范推广相关政策的重任，最终的目的是国家航运政策和制度的创新和实践。

（3）综合创新。国际航运中心是集航运、金融和贸易互动，产业和城市发展互动，不同航运服务功能区互动，上海与周边地区互动于一体的试验区。因此，试验区改革创新不是针对若干分散的单项航运政策制度，而是综合配套改革，是一项系统性工程。

（二）上海国际航运发展综合试验区建设回顾

国际航运发展综合试验区是源于我国国际航运发展内在要求的一种制度创新，是一个新生的事物。回顾上海国际航发展综合试验区建设，至今已历时三年多。

（1）探索上海国际航运发展综合试验区建设阶段：2009～2010年。上海国际航运发展综合试验区的探索之路始于2009年。2009年4月，国务院出台了《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（以下简称“国务院19号文件”），首次提出“探索建立国际航运发展综合试验区”。2009年5月，上海出台了《上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》（沪府发〔2009〕25号文件），进一步指出从实施洋山保税港区营业税优惠政策、加强促进航运发展的政策和制度研究、推进企业开设离岸账户试点、抓紧实施启运港退税政策、探索创新特殊监管区域管理制度、继续实施中资外籍船舶特案减免税政策六个方面，探索建立国际航运发展综合试验区。这是上海国际航运中心建设的一项主要任务和措施。三年来，上海结合口岸条件和上海国际航运中心建设的总体目标，积极探索建设国际航运发展综合试验区的内涵、功能和对策等。沪府发〔2009〕25号文件还提出，“全力配合国家有关部门，加快推进国际航运枢纽港、现代航运集疏运体系和现代航运服务体系建设，努力增强国际航运资源整合能力，提高综合竞争力和服务能力。到2020年，基本建成航运资源高度集聚、航运