城乡统筹发展是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择，是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措。十七届三中全会从城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业市场和社会管理六个方面，对如何形成城乡一体化发展的体制机制做出了具体部署。市委、市政府认真贯彻十七届三中全会的会议精神，把统筹城乡发展作为转型发展的重大任务。上海加快推进城乡统筹发展，不仅是贯彻党的十七届三中全会精神、践行科学发展观的具体体现，也是实现“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义国际化大都市的客观要求。

一 上海城乡统筹发展的现状及新特征

（一）上海城乡统筹发展的历程回顾

1.第一阶段：20世纪80年代中期到90年代初期，城乡统筹的初步探索阶段

1984年，上海制定了全国第一个城市经济发展战略，提出“城乡通开”“城乡一体”的概念，开始城乡统筹规划和建设。1986年，上海市农村工作会议正式提出“城乡统筹”的战略思想，制定政策推进产业结构调整，促进城乡资源合理配置，加速城乡各项社会事业发展。同年，国务院批复《上海市城市总体规划方案》，指出要逐步改变单一中心的城市布局，积极地、有计划地建设中心城、卫星城、郊县小城镇和农村集镇，逐步形成层次分明、协调发展的城镇体系，城乡封闭的体制逐渐被打破。但这个时期城乡统筹发展还仅是初步探索阶段，主要体现在放活农村经济、调整农村内部产业结构上。

2.第二阶段：20世纪90年代初期到21世纪初，城乡统筹的迅速推进阶段

20世纪90年代以后，特别是1992年开始社会主义市场经济体制改革以后，上海大力调整生产力布局，推进农村城镇化、农业现代化进程，城乡之间的要素流动逐步加速。城镇化水平不断提高，城镇化率由1990年的67.4%上升到2000年的74.6%。到了20世纪90年代中期，上海提出了统筹城乡发展的创新思路——“三个集中”，但进程十分缓慢。该时期，上海加大了对中心城区的建设，但郊区经济发展相对滞后，城乡差距逐渐拉大。

3.第三阶段：21世纪以来，城乡统筹的全面推进阶段

党的“十六大”提出统筹城乡经济社会发展的方略，特别是党的十六届三中全会提出要“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。上海城乡统筹工作也开始全面推进。上海市委、市政府确立了郊区为上海新一轮发展的拓展空间和实力体现的重要地位，各项政策开始向郊区倾斜，财政支持力度加大，重大基础建设项目落户郊区。九大市级工业园区领先发展，引领郊区产业结构调整和能级提升，新型城镇建设步伐加快，农民生活环境大大好转。上海“十二五”规划明确又提出，充分发挥郊区在新一轮发展中的战略作用，积极推进新城、新市镇和新农村建设，构建覆盖城乡的基础设施体系、公共服务体系和城市管理体制，进一步提升城市的现代化管理水平，构筑城乡一体化发展的新格局。

（二）上海城乡统筹发展的新特征

1.雄厚的经济实力奠定了统筹城乡发展的基础

近几年，上海城乡经济实力明显提升，经济总量不断壮大。2011年，上海经济总量达到19195.69亿元，比2005年增加1.08倍，比2010年增长了12%。特别是各郊区区县经济快速增长，在全市经济格局中的地位不断提高。^[1]2011年，上海郊区经济总量达到7489亿元，占全市经济总量的39%，较“十五”期末提高了6.4%，与“十一五”期末基本持平（见图1）。随着经济发展水平的提高，总体上已经进入“以工补农，以城带乡”的发展阶段，已经具备了加大扶持“三农”、以工业化成果促进农业发展的能力和物质条件。

图1 上海市及郊区区县生产总值及增长速度

2.新型二元结构特征日益凸显

随着本市人口从中心城区向城郊结合地区“离心”移动以及上海产业结构的空间调整尤其是工业园区向郊区地区的转移，外来人口在城乡结合地区大量集聚。“六普”统计数据显示，上海市常住人口规模已超过2300万，其中户籍人口约1412万，外省（市、区）来沪人员近900万。与2000年相比，户籍人口增加80万，来沪人员增加580万，其中郊区外来常住人口占全市外来常住人口总数的80.7%，近郊区则占到53.7%，主要集中在浦东新区（87.04万人）、松江区（57.95万人）、闵行区（48.35万人）、嘉定区（43.77万人）。在上海已有的城乡二元结构