一 新城建设的历史演进

从20世纪40年代末起，上海郊区城镇建设经历了从中心城区周边组团到“卫星城”、再到“新城”的不同发展时期（见图1）。在这个发展过程中，上海郊区城镇建设始终坚持着“实现中心城功能优化和有机疏散、培育区域性交通走廊沿线城镇节点、促进形成多中心的城市空间体系”的发展理念。

图1 上海郊区城镇建设历史演进

（一）雏形阶段：卫星城建设

卫星城是上海新城建设的雏形。20世纪50年代，上海提出了发展卫星城的城市建设方针，主要是出于“分散一部分小型企业，以减轻市区人口过分集中”的目的，规划了吴泾、闵行、安亭、松江、嘉定五大卫星城。20世纪70年代末，又相继规划了金山、宝山两大卫星城。但卫星城建设的工业色彩浓厚，规模较小，功能单一，不具备独立的城市功能。

（二）探索阶段：“一城九镇”和“1966”城镇体系

“新城”的概念就是在本阶段提出的。《上海市城市总体规划》（2001年）提出了建设宝山、嘉定、松江、金山、闵行、青浦、南桥、惠南、城桥及空港新城和海港新城11座新城，人口规模为20万～30万，以促进郊区城市化和疏解中心城区人口。“十五”期间，开展了“一城九镇”的建设试点工作，促进了郊区城镇化、多元化和特色化。“十一五”期间，按照“三个集中”的要求，明确提出了“1966”城乡规划体系，根据此规划体系，把上海市域分成中心城、新城、新市镇、中心村四个层面，并进行统筹安排，首次实现了市域城乡规划的全覆盖，以此确立了上海城乡规划体系的新格局（见图2）。

图2 上海城乡规划新格局

（三）提升阶段：七大新城建设

根据上海市“十二五”规划纲要的要求，加快推进新城建设，鼓励新城产城融合、功能互动、优势互补，着力打造西部新城群，积极培育沿海沿江新城。2011年5月，《关于本市加快新城发展的若干意见》（沪府发〔2011〕19号文件）正式发布，进一步提出了加快新城发展的主要任务和目标。松江新城、嘉定新城将建成长三角地区综合性节点城市，分别将集聚90万～120万、80万～100万人口；浦东临港新城、青浦新城、奉贤南桥新城将具备较高能级的城市综合集聚辐射功能，各将集聚40万～100万人口；金山新城、崇明城桥新城将对周边地区发展的服务带动作用明显增强，将集聚20万～40万人口（见表1）。

表1 上海七大新城规划基本情况

二 新城建设的发展现状和特点

（一）新城建设的现状

当前，上海七大新城的发展进度不一。其中，松江新城起步较早，基础建设基本完成，处于区域外扩和功能完善阶段；嘉定新城、南桥新城、青浦新城、临港新城建设正加快推进；城桥新城和金山新城起步相对较晚。

“十二五”规划中的郊区新城，已经不仅是上海中心城区人口导出的目的地，而是作为长三角城市群的综合性节点城市，从面积和人口等指标来说，更强调提升城市的能级，从产业结构来讲，则更加注重发展流动性和辐射能力较强的总部经济、商贸业和旅游业。

1.基础建设有序推进

松江新城原规划城区的基础设施建设已基本完成；嘉定新城、南桥新城、临港新城的基础设施建设投入大、发展快，目前初具规模；青浦新城、金山新城基础建设稳步推进，但建设标准和速度有待进一步提高；城桥新城基础较为薄弱，正处于起步阶段。

2.产业发展各具特色

松江新城和嘉定新城的产业基础较好，松江拥有成熟的产业区，嘉定重点发展汽车工业，并依托新城进一步做大做强优势产业；临港新城和金山新城旨在为产业区提供配套服务；南桥新城、青浦新城都提出建设宜居城市，特别注重产业支撑，努力打造会展中心和中小企业总部集群；城桥新城产业基础较弱，依托新城发展带动全县制造业和现代服务业的发展。

3.人口导入有快有慢

松江新城人口规模已接近规划人口数，未来人口规模将进一步扩张，人气逐步形成；嘉定新城、南桥新城人口导入保持平稳，未来将进一步促进人口向新城集聚；青浦新城、金山新城、城桥新城人口导入的速度较慢，需要加强配套设施建设，以增强对人口导入的吸引力；临港新城是唯一一个没有老城区基础的新城，但人口规模仍然较少，人气明显不足，在一定程度上制约了新城的发展。

4.体制机制逐步健全

各区（县）为集聚合力推进新城建设，成立了由区领导牵头、相关