一 上海市“营改增”试点政策的背景、政策过程和未来走向

（一）上海市“营改增”改革试点的背景

逐步将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务，以增值税取代营业税（以下简称“营改增”），既符合国际惯例，也是当前国家稳增长、调结构经济形势下的必然选择。“营改增”改革是“十二五”时期我国税制改革的一项重要任务。1994年，我国将征收“产品税”改为征收“增值税”；2009年，我国将“生产型增值税”改为“消费型增值税”；2011年11月16日，财政部和国家税务总局下发了财税〔2011〕111号文件——《关于在上海市开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点的通知》，宣布自2012年1月1日起，在上海地区率先试点对交通运输业和部分现代服务业由征收营业税改为征收增值税。“营改增”实现了从“道道征收，全额征税”向“环环征收，层层抵扣”的转换，打通了连接第二、第三产业增值税抵扣链条，从制度上解决了货物与劳务税制不统一和营业税重复征收问题。

表1 上海市营业税改增值税应税服务范围表

续表

在我国现行税制结构中，增值税和营业税是最为重要的两个流转税税种。增值税覆盖了除建筑业之外的第二产业，第三产业的大部分行业则课征营业税。现有的增值税和营业税两税并存的税制格局是1994年税制改革确立的，营业税是“道道征收，全额征税”，表现为：（1）从事营业税劳务企业购进材料、固定资产不能抵扣；（2）制造企业购进营业税劳务不能抵扣；（3）从事营业税劳务企业之间相互提供劳务不能抵扣。而增值税是“环环征收，层层抵扣”。增值税和营业税并存制约了各产业之间的专业化分工和协作发展，影响了经济结构优化升级，客观上造成了鼓励制造业、限制服务业的状况。其一，增值税和营业税并行，破坏了增值税的抵扣链条。增值税具有“中性”的优点，即在筹集政府收入的同时并不对经济主体施加“区别对待”，客观上有利于引导企业在公平竞争中做大做强。但要充分发挥增值税的中性效应，前提之一就是税基尽可能宽广，最好包含所有的商品和服务。而现行税制中，增值税征税范围较狭窄，导致其中性效应大打折扣。其二，将大部分第三产业排除在增值税的征税范围之外，制造业和服务业之间的税制不匹配，对服务业专业化发展和与制造业融合造成了不利影响。其三，两套税制并行造成了税收征管实践中的一些困境。比如，在现代市场经济中，商品和服务捆绑销售的行为越来越多，要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难。

营业税改征增值税在上海率先试点的原因：（1）上海市服务业门类齐全，辐射作用明显，有利于为全面实施改革积累经验；（2）上海有财力保障；（3）上海国地税未分，便于实施；（4）更为重要的是上海在创新驱动、转型发展中遇到了瓶颈，需要政策的支持，营业税改征增值税正是目前的政策凹地。

行业选择上，“营改增”试点范围圈定为“1+6”行业，即交通运输业和部分现代服务业。交通运输业与生产流通联系紧密，在生产性服务业中占有重要地位，并且运输费用属于现行增值税进项税额抵扣范围，运费发票已纳入增值税管理体系，改革的基础较好。而选择与制造业关系密切的部分现代服务业进行试点，可以减少产业分工细化存在的重复征税因素，既有利于现代服务业的发展，也有利于制造业产业升级和技术进步。同时，现代服务业是衡量一个国家经济社会发达程度的重要标志，通过改革支持其发展有利于提升国家综合实力。

（二）上海市“营改增”试点的政策要点

1.税制改革试点工作的指导思想和基本原则

指导思想：建立健全有利于科学发展的税收制度，以促进经济结构调整，支持现代服务业发展。

基本原则：统筹设计，分步实施；规范税制，合理负担；全面协调，平稳过渡。

2.税制改革试点工作的主要政策内容

本次税改选择交通运输业和部分现代服务业，交通运输业税率为11%，部分现代服务业税率为6%，有形动产租赁税率为17%，对小规模纳税人和采用简易计税方法的一般纳税人征收率为3%（见表1）。

3.纳税人类别：分为一般纳税人和小规模纳税人

（1）应税服务年销售额超过500万元的纳税人，为一般纳税人。年销售额未超过上述标准的，为小规模纳税人。

（2）应税服务年销售额未超过500万元的