为解决经济社会发展转型期面临的一系列问题，合庆镇2010年以来积极探索并建立了“1+X”村民自治模式。所谓“1”，就是每个村都有一部自治章程，“X”则是指根据自治章程，村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置所制定的实施细则。“1+X”模式所蕴涵的“村情民知、村官民选、村策民决、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”32字理念得到了广大干部群众的深刻认同，并且在村规民约制定、实施过程中得到了很好的诠释。两年来，“1+X”模式在规范村务管理、维护群众权益、密切干群关系、加强社会管理、促进社会和谐等方面发挥了不可估量的作用，“村民自治，群众做主”将成为社会转型期解决群众问题的有效方式和良好途径之一。目前，合庆镇各村基本建立了村党组织领导、村民代表会议决策、村委会执行、村务监督委员会监督的村级治理架构，完成了新一届村委会《村民自治章程及实施细则》的修订工作，广大干部群众凝心聚力，各项工作推进有序有力。合庆镇村民自治“1+X”模式受到市区领导的高度肯定和新闻媒体的广泛好评，先后荣获浦东新区基层党建工作品牌称号、“上海市第三届城市治理论坛优胜奖”等。

一 “1+X”村民自治模式的产生动因

近年来，随着改革开放和城镇化步伐的加快，由农民、农村、农业引发的问题日益凸显，东部沿海经济较发达、城市化进程较快的地区更是如此。合庆镇位于浦东新区东北部，近年来村级经济有了较快发展，环境有所改善，群众生活水平也不断提高，但村民到镇政府上访、越级上访的情况并未随之减少，信访总量反而逐年增加。这在一定程度上影响了群众的工作生活，也成为制约合庆镇经济社会发展的一个瓶颈。针对上述情况，镇党委、政府经过半年多的深入调研后，归纳出三个主要原因：一是随着经济社会的不断发展，群众的民主意识、法制观念不断增强，原来那种行政的、简单的、粗放的“控制型”管理方式不能适应现实需求，群众不满意，要求“平等”；二是随着农村经济的不断壮大，社会管理覆盖面越来越宽，公共支出越来越大，农村许多涉及群众切身利益的问题法律法规没有具体规定，如何操作经常是“毛估估”或“拍脑袋”，凭个人经验或好恶，群众不信服，要求“依据”；三是随着社会发展以及民主政治的不断增强，群众参与村务管理的愿望越来越迫切，要求享有知情权、参与权、管理权、决策权、监督权的呼声此起彼伏，但现实中村务管理的权力仍然集中在村干部手中，“村民自治”在一定程度上变成“村官自治”，群众不买账，要求“民主”。在不断的调研、探索中，镇党委政府逐渐认识到：面对当前社会管理矛盾突出的现状，顺应群众的需求，从“管理”转向“服务”是必然的选择；这其中，“民主”是现实的途径，“法治”是坚实的保障。恰在此时，《村委会组织法》（修订版）颁布，既为党委政府明确了下一步的工作方向，又为村民自治提供了充分的法律依据。

二 “1+X”村民自治模式的主要内容

“1+X”村民自治中的“1”（即村民自治章程），是基础性、指导性文件。章程第一章“总则”规定了制定依据和“镇政府指导、村党支部领导”的原则以及适用对象；第二章规定了村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组、村务监督委员会等村民组织的职权；第三章规定了村民的权利和义务；第四章至第七章从经济管理、社会管理、文化建设、劳动就业与社会保障及福利待遇等方面明确了村干部的权利、义务以及有关事项如何处理的主要原则：经济管理一章突出资源、资产和资金的管理，要求重大经济事务必须签署经济合同并纳入管理；社会管理一章突出当前形势下一些社会管理难题的破解，强调基层政府行政管理与村民自治的衔接和互动，主要依靠群众自主，并对来沪人员单独规定；文化建设一章顺应时代发展的需求，突出精神文明建设，积极发展文化体育事业，满足群众文化需求，劳动就业与社会保障及福利待遇一章则明确了群众在本村享有的基层福利及就业、医疗、养老等保障；第八章“奖惩”规定了遵守章程的奖励以及违反章程的责任；第九章规定了章程的执行与监督，第十章规定了章程的效力等。

“X”（即实施细则），是操作性文件，所规定的事项由村民提出、村民会议讨论决定，重点明