公共财政是国家依法通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共物品和公共服务的财政模式，既是民主化的财政，体现财政民主原则，又是法治化的财政，体现财政法治原则。^[1]公共财政的目的是衔接起财政权和财产权，满足社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需求，提供市场所不能提供或无法恰当提供的公共产品与半公共产品。预算制度是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制，是现代宪政国家财政体系的核心制度。预算制度与生俱来地追求民主、法治等基本价值，是公共财政运行的基本规则。公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算则是制度意义上的财政，是关于民众赞同和监督国家财政活动的法律规范。^[2]随着社会主义市场经济体制改革的逐步推进，各级政府愈发认识到市场经济离不开与之匹配的公共财政制度的支持，建立公共财政就应不断完善预算制度，合理配置国家预算权。在这一大背景下，各地纷纷开始了公共财政与预算改革的探索，其中上海市闵行区以预算制度改革为突破点，在公共财政建设方面作出了重要的探索。

闵行区处于上海市西南部，全区面积近372平方公里，总人口约180.47万，全区下辖9个镇、3个街道和1个市级工业区，共有138个村民委员会和379个居民委员会。^[3]闵行区是上海市重要的对外交通枢纽，也是上海最重要的工业基地、产业创业中心，莘庄工业区、漕河泾高新技术开发区、闵行经济技术开发区以及虹桥交通枢纽等均分布在该区境内。作为上海发展的大后方，闵行区经济发展迅速，经济总实力仅次于浦东，财政实力雄厚。据闵行区统计局数据显示，截至2012年8月份，闵行区2012年度工业生产总值已累计达到2482.22亿元，财政收入370.66亿元，其中区级财政收入111.03亿元。^[4]虽然财政状况良好，但是闵行区同样面临着极大的制度改革压力。由于地处城乡接合部，闵行区人口导入压力巨大。除了上海市政建设所致的市区动迁户迁入外，大量外地流动人口也长居于此，外来人口数占到全区总人口数的近一半。城乡统筹发展、基本公共服务均等化等国家发展战略给闵行区公共服务提出了较高的要求，也给闵行区的公共财政运行带来了较高的挑战。^[5]为了应对挑战，贯彻国家政策，闵行区主动开始了以预算制度改革为抓手的公共财政建设创新，并且明确提出了预算编制科学化和细致化、预算审查民主化和程序化以及预算执行透明化和公开化的三大改革目标。经过多年努力，闵行区已建成了一套较为成熟的，覆盖各项公共服务项目的，贯穿预算管理全过程的机制，有效推进了公共财政制度的建设。

一 事前预算管理制度创新

（一）推行“以结果为导向”的预算编制制度

“以结果为导向”的预算编制是闵行区预算改革中的一大亮点。“以结果为导向”的预算编制理念，最早由美国胡佛委员会于1949年提出，其强调各预算单位必须明确相关资金使用所要取得的预期效果，为实现目标而拟定的计划或项目所需资金，以及如何量化衡量项目实施效果。^[6]依据这一理念，闵行区细化了预算编制制度，明确提出各预算单位的预算应至少包括部门职能概述、部门主要目标、部门预算及预算绩效项目等四项内容。部门职能概述主要对预算编制部门的职能范围、人员组成情况进行概述，以明确揭示预算单位应该做什么；部门主要目标主要反映预算单位下一年度的工作重点和具体任务，以明确揭示预算单位具体要做什么；部门预算主要从近三年预算单位支出总貌、预算单位下一年度预算性质分类汇总以及预算单位下一年度预算功能专项汇总三个维度，对预算单位根据自身职能和工作目标所作出的预算安排进行介绍；预算绩效项目主要是对预算实施效果的量化衡量指标进行明确确定，以进一步揭示预算单位应如何做。通过以结果为导向的预算编制改革，编制工作不再是一个“讨价还价”的过程，由于预算单位需要做什么、为什么要做、应该怎么做、如何考核都得到了明确，因此，预算工作更能落到实处，有效遏制了通过表面工程拿到拨款的可能。

（二）预算报告精细化管理

经过反复尝试和对国外经验的充分借鉴，闵行区在细化财政开支具体事项的基础上，创新性地实现了财政预算报表由“一张纸”到“三本书”的转变，条理更加清晰，内容更加明确，可以辅助不同评议者根据自身需要及兴