一 中国农村土地管理现状及存在问题

（一）中国农村土地管理现状

我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。

农用地的利用和管理主要是土地承包经营制度。《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》相继修订或出台，形成了我国土地承包经营制度的法律政策体系。一直以来，党中央、国务院都强调要坚持“土地承包经营权30年不变”政策，在延长承包期、保障权利稳定的基础上赋予农民更多的流转权利，鼓励开展适度规模经营，发展现代化农业。中共十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明确：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”并由此引发承包地是否需要“永佃”的探讨。

2008年7月，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台，我国林权制度改革正式启动。林权制度改革，即将承包经营制引入林地利用和管理，其主要任务是明晰产权、勘界发证、放活经营权、落实处置权、保障收益权、落实责任。《意见》规定承包期为70年，林地承包经营权和林木所有权可转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资合作条件，收益归农户所有。

集体建设用地，^[1]是指用于兴办乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设的其他集体建设用地。农村宅基地按照“一户一宅”原则，在省、自治区、直辖市规定的面积标准范围内，集体无偿分配，村民长期使用，但其收益权和处置权受到限制。简言之，宅基地的使用具有“三无”，即无偿、无期限、无流动的特征，另外，鉴于我国农村社会保障体系尚不完善，宅基地同时肩负着社会保障功能。目前部分地区开展宅基地置换的试点工作，如天津东丽、浙江嘉兴等；也广泛存在着宅基地隐性流转市场，但国家仍严格禁止城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅。

集体建设用地，在所有权层面，其进入城镇土地市场需首先转为国有，通过征收成为国有土地使用权，且一旦转为国有便不能再回复集体所有，为单一方向永久性的转变；在使用权层面，法律政策规定其只能用于乡镇企业或公共基础设施，由村或乡镇集体无偿划拨、无期限使用。就集体建设用地流转，事实上目前并无相关法律明确予以限制或认可，但试点一直在开展，一种形式是国土部直接批准的集体建设用地流转试点，如广东省佛山市、江苏省苏州市、安徽省芜湖市等；另一种形式是“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作”的开展，如天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省（市），但试点均未大面积推广。非试点地区存在着大量的隐性交易。

四荒地，其定义范围并不统一，一般认为包括荒山、荒坡、荒沙、荒水，有时也将荒滩、荒沟等包括在内。在实践中，四荒地的使用多采取拍卖方式，与承包制有着本质区别。

（二）中国农村土地管理存在问题

1.多头管理

纵观我国土地管理制度改革历程，其最终目标旨在统一城乡土地管理，但目前仍是多头管理的局面。建设、农业、林业、海洋、铁路交通等多部门牵涉土地管理是城镇和农村土地管理的共有问题。就农村土地管理而言，因集体土地产权主体不明晰造成的集体土地管理主体多头是更为突出的问题。农村土地归集体所有，但“集体”到底是哪一级，法律规定较为含糊，目前认可的说法是乡（镇）、村、村民小组（社）三级。归属决定管理，三级归属导致三级管理。法律含糊的同时是农民认知的不清。2008年中国人民大学在“十七省土地权利调查”中，关于宅基地归属问题，22.8% 的被访农户认为是国家的，4.2%的认为是乡镇集体的，18.6%的认为是村集体的，52.4%的认为是自己的，农民认为土地由谁管理就该属于谁，由此可折射出农村土地的多层级管理。集体土地的多头管理，一是导致管理权限模糊，二是可能出现利益层级化，各层级土地管理者形成各自的利益导向，相互间争权夺利，或上级侵害下级土地利益，其结果都可能损害农民的利益，不利于农村土地的合理利用和有效管理。

2.管理权限模糊

多头管