一 如何理解《决定》关于农村土地政策调整的基本原则？

《决定》发布之后，有人认为中央的土地政策比过去更“紧”了，有人则认为是更“松”了。事实上，不存在总体上的“紧”或“松”的问题；应该说今后国家的土地利用规划的约束力会更紧，而对土地使用权承载的其他具体权利的限制则会逐步放松。

我国农村土地的基本制度保持不变，国家的18亿亩耕地的“红线”不能碰，这两个方面没有放松。但《决定》对“统分结合的双层经营体制”作了新的解释，提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，这是松的表现。总体上说，完善农村土地管理制度的原则是“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。这是一种结构性的政策调整，并不是整体上的松或紧。

中央的《决定》提出完善土地管理制度的“16字原则”是解开集体建设用地流转等难题的根本思路。今后，相关法律修改应依据这个思路来完成。对这个原则的理解，笔者以为用途管制应该是核心；离开了用途管制，产权明晰说不清楚。当然，在用途管制以外，产权明晰还有其他相对独立的意义。完整地理解“16字原则”需要对以下几点有深入的认识。

第一，应该把农民的土地承包权看做产权。讲明晰产权，就是要把农民的土地承包权做“实”，使农民拥有相对完整的土地财产权。对于没有承包到户的商业性集体建设用地，如果农民愿意并经过一定程序形成农民的决议，也应该通过股份制的办法使农民享有“按份共有”产权，并享有收益权。经农民同意，村集体才可以将商业性建设用地的地租收益用做集体公益性支出。

第二，政府规划是界定土地产权的重要因素。从理论上说，产权明晰是相对的。完整的土地产权应该包括使用权和收益权这两项基本权利。但在任何国家，土地的使用权会受到国家的土地用途管制的限制，所以可以说土地使用权实际上在国家与法律意义上的所有者之间发生了分割。更广义地看，土地使用权还会受到地方政府或社区规划的制约。土地产权要明晰，各级政府的土地利用规划必须严格、稳定、规范，否则产权明晰就失去了意义。近几年，中央政府的土地政策越来越严格，有一定的积极效果。国家对土地违法违纪案件的查处力度的确加大了，但实际情况就像有的地方人员说的那样，“算账算不过中央，捣鬼捣不过地方”。规划到了地方，常常硬不起来。这种情形必须改变。规划应该是法律，最终应该交由立法机关议定。

第三，强调产权明晰，必须承认土地的收益权，而收益权必须体现为交易的出价权。讲一个人拥有某项财产的产权，但在财产的交易中他却没有出价权，反而把出价权交给了不拥有产权的一方，那就谈不上产权明晰。这意味着，按照产权明晰的原则，今后在土地征用中不可以由国家单方面对土地定价。显然，如果这个意见能成立，那意味着国家的相关法律要作出重大修订，也意味着今后在集体建设用地转移权利以及耕地变建设用地的时候，利益分配关系将发生重大变化。我们应该坦然面对这种变化。不可以口头说明晰产权，却实际上把最重要的出价权留在政府手中。

二 《决定》对我国农村基本经营制度有何新的说明？

改革开放以来，我国确立了“统分结合、双层经营”的农村基本经济制度。但长期以来，人们对这个制度的理解有某种狭隘性。《决定》提出，构成“双层经营”中两个层次要实现两个“转变”：一是“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”；二是“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”。笔者体会，《决定》提出的这两个“转变”非常重要，很值得农村改革研究者和实践者认真思考琢磨。

家庭经营要改变技术水平低、专业化程度差、生产经营规模小的状况，逐步由小农或小兼业农转变成现代的专业农户。中国农业要现代化，必须实现这个转变。怀疑这个转变的可能性，就是怀疑中国农业现代化的可能性。在中央的《决定》中，讲农户要增加技术和资本的投入，这是一个总的说法。对于粮食生产者，提高生产的集约化水平