公众参与最早源于美国的城市规划，20世纪60年代以后受到社会各界的重视，也逐步实现了从“象征性参与”到“实质性参与”的转变。我国在20世纪80年代中期引入了公众参与的理念，最初主要是在一些国际援助项目的规划、设计和实施中应用，近年来逐步拓展到土地整治领域。土地整治的服务对象和终极受益者是与土地密切相关的农民群众，离开群众的参与，土地整治的各项效益就难以充分发挥。所谓土地整治公众参与，是指在土地整治中充分调动项目区域内各相关利益主体的积极性和主观能动性，引导其深入土地整治实践活动中来，通过优化区域土地利用结构，合理配置土地资源，维护各利益主体的利益，从而实现区域土地利用的可持续经营，保证区域内社会、经济、环境协调发展的过程。

一 构建土地整治公众参与机制的阶梯理论

1969年，雪莉·阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在美国规划师协会杂志上发表了著名论文《市民参与的阶梯》，对公众参与的方法和技术都产生了重大影响，为公众参与成为一项切实可行的可操作技术奠定了理论基础，至今仍被广泛使用。阿恩斯坦提出，在公众参与实践中，从表面参与到深度参与先后经历了操纵、引导、告知、咨询、展示、合作、授权、公众控制等8个层次的公众参与类型，这8个层次可通过一种阶梯的形状展示出来。在这个阶梯中，每一个层次都与公众拥有的最终决策权大小相适应，如图1所示。

图1 公众参与阶梯理论

在这8个层次的公众参与中，按照参与的内在表现形式可以将其划分为四个阶段，分别为：虚假参与、表面参与、实质参与、主导参与。

（一）虚假参与

也称为“无参与”，主要指在公众参与过程中，项目组织方为了实现其预先设定的参与目标，通过限定参与对象、参与方式和参与内容等，人为干预公众参与过程，使公众在参与过程中无法真正表达自身的真实意愿和想法，只能以“走过场”、“被教育”的方式虚假参与，致使公众参与有名无实，流于形式。

（二）表面参与

主要包括了告知、咨询、展示等三个层次，通常是由组织方主动公布项目资料和信息，向公众征求意见。目前较为通用的做法主要有公示公告、问卷调查、村民会议及听证。在这一阶段，公众享有知情权，可以切实了解掌握部分信息，并根据其所掌握的信息做出适当反馈。但是公众反馈的意见往往容易被忽略，这意味着即便公众反馈了意见，也无法保证其所反馈的意见可以引起组织者的重视并被采纳。如果缺少相关保障措施，那么这种参与仍然是表面的，因为它不能够保证公众的意见能够被充分考虑，也无法切实维护公众的利益。

（三）实质参与

指双方在平等协商的基础上，以合作的方式共同开展某项工作。这种合作关系使得组织者与公众之间可以平等地围绕合作事项进行谈判协商。决策权通过公众与组织者之间的博弈得到实质上的重新分配。在这个过程中，公众与组织者之间默认同意共享所有信息和决策的责任，双方共担风险，共享利益。在这种情况下，公众参与可以有效地运行，并发挥最大的效果。需要注意的是，在合作关系中，公众往往可以组成团体（如协会、合作社等民间组织），从而提升其自身的影响力和发言权，要求组织者对其所提出的意见进行合理尊重，并及时给予答复。

（四）主导参与

指公众在项目决策过程中占据主导地位，组织者完全按照公众的意愿进行决策，或者是公众在决策过程中占据了大多数决策者的位置甚至拥有了完整的决策权力。公众主导参与，从其实质意义上来看，更多类似于公众决策。部分国家最初在推进项目决策的过程中认为，公众参与的程度越高，最后做出的决策越科学。因此在项目决策过程中全面引入公众参与，完全放手由公众进行决策。然而，由于公众自身背景、知识经验的限制，往往缺乏项目建设过程中的专业知识，在提供项目建议的过程中纷纷从个人需求出发，提出的建议也五花八门，直接导致项目运作周期长，投入资金额度大，但往往由于不能满足权利人提出的各项需求而得不到公众满意和认可，属于典型的“费时费力不讨好”。在充分吸取经验教训的基础上，各国政府逐渐意识到，在开展公共事务决策的过程中，有必要征求公众意见，吸纳公众参与项目决策，却不是盲目地交由公众决策，而是在项目前期策划过程中，就需要明确公众参与的