耕作层土壤剥离利用是将建设占用耕地项目区作为剥离区，将中低产田改造、高标准农田建设、耕地开发、土地复垦等土地整治项目区作为利用区，通过工程手段对剥离区耕作层土壤进行剥离，将其覆盖到利用区，增加利用区耕作层土壤厚度、改善土体构型、提高土壤养分水平的耕地质量建设活动。耕作层土壤厚度一般为20厘米左右，是农业生产的物质基础，是耕地的精华，是粮食综合生产能力的根本保障。失去了耕作层土壤，将永久地失去耕地的粮食生产能力。当前，我国经济社会正处于快速发展的特定阶段，土地资源供求矛盾十分明显，粮食安全面临着耕地面积不断减少和耕地质量降低的威胁，必须按照法律的规定，全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用，确保优质耕地资源得到有效保护和利用。

一 充分认识开展耕作层土壤剥离利用的重要意义

据第二次全国土地调查，我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，坚守耕地数量红线和质量红线的形势十分严峻。开展耕作层土壤剥离利用是经济社会发展的必然要求，事关经济社会全局和可持续发展。

（一）耕作层土壤是经济社会发展的宝贵资源

耕作层土壤来之不易，形成时间漫长。据研究，自然形成1厘米厚土壤需要200年，形成1厘米厚耕作层土壤需要200～400年，形成20厘米厚的耕作层土壤则需要更长的时间。万物土中生，有土才有粮。一些地方的农民用“一抔土、一碗粮”来形容耕作层土壤的珍贵。长期以来，大多数地方在工程建设时，将耕作层土壤当作一般的土料使用，有的填埋，有的废弃，造成优质耕地资源巨大浪费，必须采取抢救性措施，将大自然留给我们的宝贵财富——耕作层土壤及时地转移出来、利用起来。同时，耕作层土壤中蕴含着大量的生物种子，是生物多样性的种子库。开展耕作层土壤剥离利用有利于保护生物多样性，修复各类建设损毁或破坏的土地，实现区域生态系统的良性循环，建设生态国土，为自然留下更多修复空间，为农业留下更多良田，为子孙留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

（二）开展耕作层土壤剥离利用刻不容缓

长期以来，我国经济发展过度依赖投资拉动和资源的高消耗，建设占用了大量耕地。据第二次全国土地调查，仅1996年“一调”至2009年“二调”的13年间，全国因建设占用、生态退耕、结构调整和灾毁减少耕地超过2亿亩，其中大多数是优质耕地，仅东南沿海5省就减少水田1798万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积。按照吨粮田的标准计算，相当于损失掉了180亿公斤的粮食产能。目前全国有12个省份建设用地总量已接近《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数，耕地占补平衡的压力不断增大。未来一个时期，各类建设不可避免还要占用一部分耕地，并且占用的大多还将是城乡结合部的优质耕地。按照未来每年建设占用500万亩左右的耕地推算，假如全部进行耕作层土壤剥离利用，将可再造优质耕地200万亩以上，或改良中低产田600万亩、提高耕地质量等别2等以上，让流失的耕地“失而复得”、“起死回生”，保障耕地虽数量减少、粮食产能不降低，确保“中国饭碗主要装中国粮”。

（三）促进耕地保护方式转变的重要举措

多年来，国家在耕地管理方面进行了大量的探索和制度创新，建立完善了耕地占补平衡制度、省级政府耕地保护责任目标制度和土地督察制度等，形成了有效监管的制度体系，坚守住了18亿亩耕地红线，确保了耕地保有量不减少，但耕地“数量、质量、生态”并重管理亟待加强。目前，我国中低产田面积占了耕地总量的2/3左右，耕地瘠贫、土壤瘠薄现象较为严重，综合生产能力较低；一些地方开发建设过度，导致耕地严重污染，直接困扰着农业生产和人民生命安全。只重视耕地数量，忽视质量和生态安全是远远不够的，必须毫不动摇地坚守耕地数量和质量红线。以开展耕作层土壤剥离利用推进耕地占补平衡的落实，做到“占优补优，占水田补水田”；积极转变土地资源管理方式，严格划定永久基本农田红线、生态保护红线和城市发展边界线，严格控制城乡新增建设用地规模；实行最严格的节约用地制度，以补充量定新增量、以压增量倒逼存量挖潜，坚持走资源节约型的发展道路，促进土地利用和经济发展方式转变。

（四）国外具有广泛共识的成功做法