一 背景

（一）从小城到名城

受惠于2002年博彩业开放^[1]、2003年内地自由行政策及2005年澳门历史城区被列入联合国教科文组织世界文化遗产名录，澳门这个曾经籍籍无名的小城从此经历了翻天覆地的变化，旅游业和随之而起的高速经济发展令世界屏息。近年来，澳门更跃身成为国际知名的旅游目的地，频频出现在各类城市或目的地的排名榜上。

《政经风险评估》和《透明国际》于2006年首次把澳门纳入亚洲贪污趋势和国际清廉指数评估，澳门在亚洲分别排名第四和第六^[2]。2009年度《城市竞争力蓝皮书》把粤港澳地区的综合竞争力排在全国第一。澳门在粤港澳的23个城市中，综合竞争力排名第四，在经济效率、产业层次、生活质量、人才、资本、结构、基础设施、综合区位、制度及政府管理竞争力方面位居前十名^[3]。在2013年度的《城市竞争力蓝皮书》中，澳门依然排在前十名^[4]。

瑞士人力资源信息及顾问机构ECA International于2012年公布的全球宜居城市排名调查报告中，澳门在亚洲排名第七^[5]。新加坡国立大学李光耀公共政策学院亚洲竞争力研究所针对100个大中华城市，以经济收入、社会参与、医疗便利等五项指数为评分标准，进行城市宜居指数研究。2014年12月公布的结果显示，十大宜居城市中澳门位列榜首^[6]。

美国传统基金会发布的2014年度《全球经济自由度指数》报告，连续六年将澳门评为“较自由”的经济体，在全球178个经济体中排名第二十九位。在亚太地区42个经济体中，排名第七，仅次于中国香港、新加坡、澳洲、新西兰、中国台湾及日本^[7]。

美国布鲁金斯学会与摩根大通以就业率增长速度和人均生产总值作为基准，公布2014年全球城市经济表现前300名，澳门名列前茅^[8]。

（二）从小康到大富

旅游和博彩业发展为澳门带来了强劲的经济动力。根据世界银行的报告，澳门2013年人均生产总值超越了瑞士，达到91376美元，比2012年增加18.4%。澳门回归祖国后，经济增长了557%。早在2006年其博彩收益已超越拉斯维加斯，而2013年其450亿美元的博彩收益是拉斯维加斯金光大道的七倍^[9]。

在澳门的旅游产品中，博彩最为闻名，然而其400多年中葡文化交汇沉淀出来的迷人南欧风情和遗留下来的珍贵历史城区、特色澳葡菜和各地美食、购物娱乐、节庆活动等亦吸引不少游客。根据2013年澳门统计暨普查局的资料，第三产业的增加值总额按年上升22.5%，占本地生产总值的比重由2012年的93.7%增至2013年的94.3%。按比重划分，博彩业占46.1%、批发及零售业占7.6%，而酒店及饮食业则占7.5%，合占61.2%^[10]。事实上，根据联合国世界旅游组织的资料，2013年澳门516亿美元的旅客总消费比2012年增加了13.7%，在世界排名第五^[11]。

澳门旅游业发展迅猛，旅客量、酒店房间数量、博彩收益等持续上升，比起博彩业开放和内地自由行政策实施前的情况，增幅惊人（见表1）。在2013年，澳门旅客总数约为2932万人次，其中64%来自中国内地，其次是香港（23%）和台湾（3%），剩余10%来自世界各地。内地旅客中又以邻近广东省为主，超过内地总客量的40%。而最大的外国客源地则是韩国^[12]。过夜旅客占旅客总数的48.6%，其中74.5%在酒店留宿。旅游业对澳门经济的重要性由此可见，如何使这一行业健康和持续发展成为政府和社会关注的焦点。

表1 澳门经济起飞前后的经济数据

二 旅游发展带来的挑战

虽然经济发展带来了国际声誉和财富增长，但是随着旅客量的持续增加，只有不到30平方千米的小城和以此为家的60多万居民开始感受到生活压力和旅游旺季带来的不便，包括以下几方面：

（1）从2002年起，房地产价格飙升15倍以上，租金连年上升；

（2）收入追不上通胀，生活质素没有得到改善；

（3）交通挤塞、乘车难；

（4）在旅游高峰期间，旅客和居民互相竞争使用城市资源，居民需付出金钱和时间的代价。

与此同时，游客的旅游体验质素亦受到以下的不利因素影响：

（1）人力资源短缺，服务质素下降；

（2）服务价格上升；

（3）通关、交通、服务时间延长。

近年来，居民怨声不绝于耳，有意见更谓是时候检视和优化自由行政策。相关部门就此积极进行承载量研究，推出旅客分流措施。旅游学院自2003年起受社会文化司司长委托，每年进行澳门旅客接待能力研究，评估社区的感知承载量（即居民和旅客对生活和游澳体验的主观感觉）和实际承载量（各主要旅游景