一 背景

澳门回归15年，其经济发展有着亮眼的成绩。多个外资企业的大型项目相继落成，引领着澳门博彩业一枝独秀。然而，一业独大的博彩业在给澳门带来丰厚财政盈余的同时，也衍生了人力资源短缺、青少年问题、家庭问题等社会问题，对养老、医疗、房屋、教育和就业都有一定程度的冲击。经济增长造成社会服务供不应求的问题成为居民最关心、最直接、最现实的利益问题^[1]。新一届政府秉承“宜居、发展、关爱、善治”的工作方针，一如既往决心致力于实现安居乐业、生态优化、下一代有更良好成长环境的目标^[2]。澳门社会的稳定与发展是中央政府制定国家发展战略的重要环节。过去，中央与澳门签订了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）自由贸易协议；如今，广东自贸区的落成更加深化了粤澳之间的融合。珠澳跨境工业区专用口岸及路氹城莲花—横琴口岸24小时通关政策的实行^[3]，促进了内地与澳门居民在两地之间的流动，有利于推动澳门多元化发展，共同实现经济发展的新常态。可见，中央政府一直支持澳门经济发展，积极推动两地区域合作。

随着澳门经济发展和公民权利意识的增强，社会服务由早期简单的生活救济型社会服务向以服务促发展的普惠型社会服务转变与提升^[4]。现在社会服务体系涵盖了养老、医疗、房屋、教育和就业等领域。因此，其发展模式已经从简单依靠传统义务工作逐步转型为需要专业化的管理和认证制度，人口老龄化社会的形成使老人问题成为社会服务的工作重心之一。从年龄层来看，医疗和康复服务的对象具有普遍性，而老人则是普遍对象里面的主要群体。例如，香港早在2001年就开始引入“改善家居及社区照顾服务”来让体弱长者可以持续居家接受社区服务，而这种服务也是由各相关专业人士（包括社工、护士、医生、物理治疗师和职业治疗师等）组成的专业团队来提供的^[5]。因此，医疗和康复服务的市场给专业化的管理提供大规模应用的机会，从而推动相关机制的建立。以医疗为例，全球医疗体系正由治疗模式（Residual Model）转向公共卫生模式（Public Health Model）^[6]。对于从医院接受完治疗的离院病人来说，在面对旧病复发的情况时，离院社区支持服务（Hospital Discharge Social Services）成为重要的选择^[7]。目前，澳门面临着人力资源价格和土地价格不断上升的问题，照顾长期病患的方式由院舍服务（Institutional Care）向非院舍化服务（Deinstitutionalization）发展，如跨专业居家服务和日间护理中心（Day Care Centre）等^[8]。在此背景下，澳门社会服务不断推动着残疾评估和安老服务统一跨专业的评估机制的成立来处理社会服务配对问题。由此可见，长期照顾服务（Long Term Care）是社会服务和医疗服务的重要环节。有澳门学者认为，应该引入相关机制如现金券加咨询服务（Cash and Counseling）、照顾管理模式（Care Management Model）和病例组合模式（Case-Mix Model）等来优化长期服务质素^[9]。

然而，只有60万人口的澳门难以形成一个具规模的社会和医疗服务市场，这导致澳门市民长期批评澳门医疗体系存在服务轮候服务时间长和专业水平不足等问题。相比之下，拥有700万人口的香港为社会服务市场提供了大量的临床应用经验，有利于不断提高医疗服务的质素。但是，从医疗体系的评估指标来看（见表1），澳门整体医疗系统水平是和香港的体系相若的。香港在非典流感肆虐时，澳门因只有一宗非典流感确诊病例而获得不少国际机构称赞^[10]。由此推之，澳门整体医疗水平实质上并没有与香港有太大的差距，甚至优于不少欧美国家^[11]。事实上，由于香港有专业治疗性的医疗体系优势，故澳门的医疗重心则定位于公共医疗体系的建设。通过市场的特性，由服务使用者按照个人需求来选择适合自己的服务。本着“以人为本”的理念，当澳门的医疗服务无法对服务使用者提供更深入的治疗服务时（如癌症），澳门政府便利用财政拨款转介服务需求者到邻近地区医疗体系接受治疗^[12]，甚至以发放医疗券的形式让需求者在澳门私人市场购买服务。另外，澳门是一个社团社会，社会服务主要由民间社团提供，特别是宗亲会和同乡会等乡族类社团向弱势群体提供所需的社会服务^[13]。深厚的社团文化使社会服务机构和居民彼此之间的互动性较强，故澳门社会服务机构容易获悉