一 地方政府债务规模及增长原因

地方政府债务自2008年以来迅速增长，由2007年初的约1万亿元上升至2013年6月的17.9万亿元，保持了年均56%的增速（见图1）。这固然与当年为应对金融危机的4万亿元刺激计划有关，然而在后续央行的流动性紧缩以及银监会的“名单制”管理等监管措施下，这种增长势头依然没有控制住。2009年信托融资规模首次超过债券，2010年平台贷款融资规模仅保持个位数增长，财政部代发的地方债券每年也控制在2000亿元的规模，但信托和银行间债券市场为地方政府融资大行其道，其余额为贷款的25%～50%。

图1 地方政府债务规模（2007～2013年）

与快速增长的融资规模以及不断创新的手段相佐证的一个现象是，流动性紧张成为常态。2013年“6·20”事件当日，一天回购利率飙升至两位数，随后央行紧急注入流动性，这也意味着央行最初希望通过价格机制倒逼银行改变同业扩张模式的愿望落空。2014年货币市场在经历了一季度的回落调整后基本保持在相对低的利率水平上，然而这一局面的形成是以央行不断注入流动性为背景的。一季度常备借贷便利（SLF）在人民银行分支行试点，直接针对中小金融机构注入流动性；二季度4月份和6月份采取了两次定向降准操作；三季度又创设了中期借贷便利（MLF）。这一系列的货币政策反应所面对的是地方政府债务融资的饥渴症。

地方政府债务融资饥渴症的原因包括两个方面：一是城市化过程中公共基础设施的融资需求（实体层面），二是地方GDP竞赛模式（机制层面）。

城市化是经济发展的必然趋势，其背后经济逻辑是产业发展的动态演化规律。人类社会的发展经历农业化、工业化、城市化三个阶段，经济活动由小规模生产产品到专业化的大规模分工，再到以生产性服务业为核心提供价值源泉的过程。这一过程在经济空间上伴随着集聚过程，通过人的集聚产生规模效应和新的创新成果，这正是城市化的核心要义。中国当下的经济不仅面临着城市化的趋势，还需补足城市化与工业化的长期缺口。城市化的集聚过程自然面临大量的公共基础设施建设需求，这个基础平台应该由政府来搭建，即政府应该承担大部分的建设责任。国家开发银行预测，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。

长期以来，政府官员的考核以GDP为导向，而投资是拉动GDP最为迅速和有效的手段，因此地方政府总是有冲动扩大投资；另外由于缺乏严格的预算约束，地方政府总是试图随时把握机会，利用所有可能的举债资源，这就导致政府负有担保责任和救助责任的债务大量出现。以上两个原因导致了政府债务规模的急剧膨胀。

二 地方政府债务的结构性风险

在旧的《预算法》制度框架下，地方政府不能发行债券举债，其固有融资冲动以融资平台的形式转化成地方政府的隐性债务。那么隐性债务的风险有多大呢？各种说法莫衷一是。

国家审计署《全国政府性债务审计结果（2013）》显示，2012年底全国政府性债务（包括地方政府债务）的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值；总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内（90%～150%）。我们应用二元离散选择模型测度的中国主权债务（包括地方政府债务的总债务）的违约概率显示，中国的主权债务违约率自2006年以来逐年下降，至2013年违约概率只有0.35%（见图2）。这与中国逐年上升的地方政府债务规模似乎并不对应。

刘海影对重庆、天津、吉林等省份的研究表明，债务大规模展期的可能性很大^[1]。全国人大代表、全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵在2012年“两会”期间接受媒体采访时说：“未来如果中国地方债务出现较大问题，银行很可能将现在的利润全都吐出来。目前，各大银行已经提高了这方面的呆坏账准备。”

图2 中国主权债务违约概率测算

对于上述不同说法，我们需要一个统一的口径考察地方政府债务风险。我们以国家审计署和各地审计署公布的2013年6月债务存量作为计算基础^[2]。图3展示的是各省份的债务负担率（债务余额/GDP）情况：30个省份的债务负担率的平均值为24.98%，比审计署公布的全国水平39.43%要低。产生这一比较结果很容易理解，即两者分母都是全国加总的GDP，但分子部分地方债务余额水平显然要比全国总的债务水平要低。

图3 各省份债务负担率

地方政府的