一 引言及相关文献综述

2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》）的决定，新《预算法》于2015年1月1日正式施行。此次新《预算法》修订的亮点除预算全口径、预算全公开、完善转移支付制度、完善国库现金管理等以外，最引人注目的是地方政府发债的有限放开。

地方政府的债务问题由来已久。在旧的《预算法》规定下，地方政府不能发债，而出于GDP政绩考核和城镇化融资的需要，地方政府通过融资平台举借债务的融资模式盛行，2005年就有学者（周天勇，2005）提示地方政府隐性债务的风险。也有学者建议将地方政府的隐性债务显性化^[1]。2008年，随着美国次贷危机的爆发及全球传染，中国为应对需求疲软出台了4万亿元的刺激计划，地方政府债务急剧膨胀。与此同时，决策层开始了地方政府债务“阳光化”的尝试：2009年国务院批准发行2000亿元地方政府债券，但发行和偿还都由中央财政代为执行（也即“中央代发代偿”），这一过程实际上有中央政府的信用进行背书。2011年10月财政部出台了《2011年地方政府自行发债试点办法》，这次试点尽管赋予地方政府发债权，但偿还依然由财政部代办（即“地方自发、中央代偿”）。尽管存在中央信用担保，但为适应将来地方政府“自发自还”债务的趋势，财政部要求地方建立偿债保障机制并进行信息披露。2014年5月财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，地方政府发债正式进入“自发自还”阶段。然而在“自发自还”试点之前，地方政府自行发债还经历了一次较大波折。2012年《预算法修正案草案》二审稿否定了一审稿关于地方自行发债的积极表述，完全退回到与旧《预算法》一字不差的状态。在此后的征询意见中，不少专家学者表达了反对意见。吴晓灵认为，对于地方债务“应当根据疏堵结合的原则，允许地方政府依法适度发债，用透明规范、受公众监督且有利于控制风险的地方债务置换替代地方融资平台所带来的隐性债务”^[2]。贾康、段爱群（2013）认为，“地方债制度建设的发展方向，是走向公开、透明、可约束地促进举债还债全程的科学决策和风险防控。……否认第一稿而退回现行规定的文字表述，是属于‘立法不作为’的下策。”

地方政府发债从实践走向立法确认的过程可谓一波三折，人大常委会最终审议通过，表明决策层、学术界以及社会各界已经达成共识。下一步的问题是，地方政府发债如何操作，尤其是风险如何防范和处置。新《预算法》第三十五条规定，地方政府发债的风险控制主要从三个方面展开：第一，发债主体限定在省一级，从而保证较高的信用等级；第二，由国务院建立风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度；第三，限额管理，举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会（常委会）批准。

本文的研究着眼于地方政府发债的事前风险控制，即运用期权思想，以地方政府可偿债资金讨论地方政府债务可承受的上限水平。

关于政府债务风险，最为直接的预警方法是以某一指标进行度量，如欧盟的《稳定与增长公约》约定政府的债务负担率（即公共债务占GDP的比重）不能超过60%。国际货币基金组织对债务率（即公共债务占当年政府综合财力的比例）控制参考区间为90%～150%，对偿债率（即当年债务还本付息额占政府综合财力的比例）的安全区间建议为15%～20%。单一指标的最大优势是简单明了、应用性强，但由于各政府主体的财政收支结构以及负债期限上的差异，单一指标也存在适用范围不广的缺点。

对单一指标法最直接的改进是综合评价法，即列出与债务风险相关的一系列指标，然后进行无量纲处理，再进行加权求和得到综合风险指数。裴育、欧阳华生（2007）对地方政府债务风险评估的指标选取原则给出了相关建议，包括应考虑经济周期因素、借鉴已有文献和经验标准等。徐佳（2008）结合中国财政体制情况，对8个政府负债相关指标的安全区间进行了论述。赵晔（2009）将地方债务风险分为静态风险、动态风险、结构风险三类，然后运用层次分析法对25个省份债务风险水平进行了实证分析。风险评估进一步的改进主要集中在方法上。如章志平（2011）应用灰色理论对中国地方政府债务风险进行预警，核心方法是将不同预警区间的值通过白化权函数