中国是社会主义国家，国有经济在经济中占重要地位，同时土地、矿产等大量资源也归国家所有，因此，中国政府拥有和控制的国有资产和资源规模十分庞大。近年来，中央和地方政府分别开始编制《国有资本经营预算》，加强了国有资产经营收益的预算管理。但是主要侧重于国有资产的流量管理（即经营收益或经营成果监督和管理），而对于中国存量的国有资产，比如土地、矿产、国有股权等价值并没有相应的会计核算制度或者政府尚未编制资产负债表。近年来，地方政府债务规模快速增长，市场对于地方政府债务风险的关注程度很高。地方政府拥有和控制的国有资产或资源是否可以作为其偿债资金，从目前中国相关的法律、法规来看，并没有明确规定。因此，需要在理论上和实务中对地方政府掌握的国有资产情况进行界定和分析，研究地方政府是否可以动用国有资产偿还债务，以及如何对地方政府拥有和控制的国有资产价值进行测算。

一 国外地方政府的国有资产及核算情况

政府对国有资产的核算主要在政府会计体系中体现。以美国为例，美国有专门的政府会计核算体系，并发布了政府会计准则（GASB）和地方政府会计制度。美国政府会计制度较为完善，且尽可能广泛地以权责发生制为基础，国有资产在会计报表中表现为基金资产和普通固定资产两种形式，此外还有一些表外国有资产和国家遗产性资产也未列入报表中。但需要注意的是，美国政府主要职能是开展普通政务活动、提供公共服务，经济建设并非政府的主要职能，政府不需要在经济建设方面进行较大的支出。

二 中国的国有资产定义及分类

根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国企业国有资产法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》等有关法律、法规和条例的规定，国有资产主要包括：①土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、渔场等指向点；②国家机关及所属事业单位财产；③军队财产；④全民所有制企业资产；⑤国有公共设施，文物古迹，风景游览区，自然保护区等；⑥国家在国外的财产；⑦国家投资及债权；⑧不能证实属于集体或个人所有的财产。其中按照国有资产的监督和管理分类，可以将国有资产分为：①经营性国有资产（又可分为经营性国有资产和金融性国有资产两个方面）；②行政事业性国有资产；③资源性国有资产。目前中国国有资产法尚未出台，涉及国有资产的法律、法规中所涉及的国有资产仅包括部分经营性国有资产以及与此有关的一部分国有准物权；只包括某些企业出资形成的国有资产，不包括非企业的组织或机构；国有准物权也仅包含对矿山的开采权、对土地的开发权等权利；国有债权如其他国家欠中国的外债，国家对其拥有债权及国有无形产权，如国旗、国徽等巨大无形产权则均未在考虑范围之内。

三 国有资产的监管制度

对于经营性国有资产，国家相关法律、法规规定了国有资产属于国家所有，地方政府代表国家行使出资人职责，享受出资人权益，有权出让其持有的国有股权，并且需要逐步纳入《国有资本经营预算》。对于地方政府出让国有股权产生的收入，可以用于资本性支出（资本性支出可以偿还相关的债务），因此，地方政府拥有的经营性国有资产可以用来偿还相关国有企业到期的债务。

对于行政事业性国有资产，《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》规定，行政事业性国有资产是可以进行处置的，但另一方面，由于行政事业单位的国有资产是不以保值增值为目的，功能主要是充分保证行政事业单位职能的履行，为社会和公民提供更多、更好的公共产品和服务为目的的，其处置范围受到较大的限制。因此，一般情况下，采取行政事业单位国有资产变现的方式作为政府偿债来源较不可行。

对于资源性国有资产，按照资源存在的物质形态可以分为六类：国土资源、国有矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、国有水资源和国有海洋资源。

（1）国土资源方面。中国对土地使用权的监管有着明确的制度规定，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》均对土地的所有权和使用权进行了具体规定，明确土地国有的性质和土地使用权是可以进行转让的，地方政府从法律上享有对国有土地所有权处置的