为建立规范的地方政府举债融资机制，2014年8月31日通过的《预算法修正案》为地方政府自主发债提供了法律保障。2014年10月2日，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》（国发〔2014〕43号，以下简称“意见”）。《意见》指出“要建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制；修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制；对地方政府债务实行规模控制和预算管理”。我们预计未来地方政府基础设施融资方式将主要包括（如图1）：①地方政府债券，含一般债券和专项债券；②PPP政府与社会资本合作模式；③有收益的项目发行企业债券、项目收益票据等。

图1 地方政府基础设施融资的多种模式

地方政府债券将成为地方政府公益性项目的主要举债融资方式，发行主体为省级政府，地方政府债券类型分为一般债券和专项债券，地方政府债券的偿债资金纳入预算管理，较目前其他政府性债务而言，保障程度很高。

从举借债务的类型来看，《意见》中明确“地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资”，未来地方政府将通过发行一般债券和专项债券为基础设施建设项目融资。这意味着未来地方政府如果想举债，主要采取公开发行政府债券的方式，而不是目前主要通过搭建政府融资平台举借银行贷款、发行企业债券、BT等模式。公开发行债券的方式有利于公开披露债务相关信息，有利于对地方政府债务进行监督和管理。具体形式来看，一般债券主要为解决一般公共预算内必要建设资金，专项债券主要是为了解决有一定收益的政府性基金或专项收入必要建设资金。其实关于上述地方政府债券形式的政策在《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》中已经有过明确表述，“对地方政府性债务实行分类管理和限额控制，对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，由地方政府发行一般债券融资，主要以公共财政收入和举借新债偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，主要由地方政府通过发行市政债券等专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。

《意见》明确了地方政府只能通过发行债券融资，意味着未来地方政府将不允许通过BT、信托和融资租赁等非标产品进行融资。从非标产品形成的地方政府债务来看，根据审计署2014年1月发布的《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，政府负有偿还责任的债务中，BT、信托和融资租赁形成的债务规模为2.05万亿元，占政府负有偿还责任债务的18.82%。

从债券举借主体来看，《意见》中明确“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借”，这是对《预算法修正案》中规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”进一步明确，这意味着未来地方政府发债的主体不会下放到市县政府，这也使中央政府便于管理地方政府债务，防止下放过多举债主体，产生难以控制的地方政府债务风险；同时也意味着未来地方政府债券发行主体数量为大陆31个省级政府。此外《意见》明确“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”，这意味着未来地方政府债务举借主体包括地方政府，还包括所属部门，比如教育局、卫生局、土储中心等形成教育、医疗和土地开发等业务形成的债务，这也符合现实情况。根据审计署2013年全国政府性债务审计结果，截至2013年6月末，政府负有偿还责任债务中政府及其机构债务余额为30918.13亿元，经费补助事业单位为17761.87亿元。

从发行利率来看，长期以来，地方政府通过融资平台公司以企业信用举借政府性债务，融资成本大多在7%以上，远远高于地方政府自身的信用价值，实际上是“贱卖”政府信用。从目前试点“自发自还”政府债券发行利率来看，5年期发行利率介于3.75%～4.06%，7年期发行利率介于3.88%～4.22%，10年期发行利率介于3.93%～4.33%，远低于城投债（目前平均发