2009年11月24日，江苏省第十一届人大常委会第十二次会议表决通过了《江苏省农民专业合作社条例》（以下简称《条例》），自2010年1月1日起施行。《条例》根据江苏实际情况，在全国率先将农地股份合作社和农村社区股份合作社写入地方性法规，给予合作社法人地位，对于保障合作社成员的合法权益，促进农民专业合作社健康发展起到了积极的推动作用。

然而，经过实证调研以及比对分析，我们认为，我省农民专业合作社的发展远远落后于现实需要。例如在最近出现的农副产品涨价潮中，麦德龙、家乐福等外资超市的蔬菜价格远远低于农贸市场的价格。原因是，外资超市注重与种植和销售蔬菜的农民专业合作社直接产生购销关系，减少了中间环节。在此产销模式中，一方面，外资超市可以降低进货成本；另一方面，提供蔬菜的农民专业合作社也可以从中获利。这种模式是值得肯定的制度创新。但据商务部发言人提供的信息，农民专业合作社提供的蔬菜办理不足同类蔬菜销售额的10%。我们认为，农民专业合作社的相关法律制度亟须完善，以便为农民专业合作社的发展提供制度保证。

一 江苏省农民专业合作社发展状况和法制困境

（一）江苏省农民专业合作社发展状况

近年来，合作社在我国有了极大的发展。截至2010年6月底，在工商部门登记的合作社超过31万家，已有2600万左右农户加入农民专业合作社，约占全国农户总数的10%。江苏是全国农村经济发展最好的省份之一，农村新型合作经济组织在江苏发展的势头非常迅速。截至2010年8月，江苏省农民专业合作社登记数量、农资连锁经营网点、农副产品注册商标等进入了全国第一方阵。规范登记的农民专业合作社已有2.86万户，总数居全国第二位；农资经营网点发展到2.8万个；全省注册农副产品商标超过了3.8万件，注册农产品地理标志43件。

表1 江苏农民合作社注册登记情况

（二）江苏省农民专业合作社发展的法制困境

1.政府指导定位不当

从世界各国来看，政府对农民合作社进行政策扶持有其正当性。我国《农民专业合作社法》第49条至第52条以及《条例》第30条至第38条对政府扶持、服务农民专业合作社作了规定，为政府扶持农业专业合作社指明了方向。但是，实践中，政府对合作社指导却变成了行政干预。在对我省常州武进区、句容市、东海县等农口部门的调研访谈中，笔者发现，从合作社的组建过程中的章程起草到各种规章制度的制定，再到合作社管理者的确定，一般都得到了政府农口部门的具体指示。

2.合作社治理制度缺失

在调查中，我们发现由“政府部门”代劳的章程、制度很难落到实处。许多农民合作社虽有章程，却束之高阁；农民专业合作社虽设有成员大会、理事会和监事会，但合作社的事务在实际操作过程中，却多以个人威信来维持，管理机构的作用很难发挥。

3.合作社市场主体意识淡薄

有些农民专业合作社不能独立和其他市场主体进行交易，必须依赖市场经纪人代理合作社进行市场交易；有些合作社进行贷款时仍是以社员的名义提供担保——这些都说明目前的农民专业合作社的主体意识淡薄，与独立的法人地位不符。

4.合作社运行的制度架构不完善

《农民专业合作社法》明确了农民专业合作社的法人地位和责任类型，规范了农民专业合作社的设立和登记程序，规定了农民专业合作社的成员构成及权利义务、产权结构、决策机制、利益分配机制等；江苏省人大《农民专业合作社条例》、江苏省政府《关于加快发展农民专业合作社组织的通知》（苏政发［2009］13号）、省农林厅《关于加强农民专业合作社规范化建设的意见》（苏农经［2009］8号）及各地市农林部门也对合作社做了规定。但在调研中，我们发现，目前合作社的年检备案、注册验资、变更登记、合并分立、破产清算等法律环节仍然还是空白，影响农民专业合作社的健康发展。据句容市农林局一位专门负责农民专业合作社的工作人员介绍，目前，法律还没有要求农民专业合作社到工商行政管理部门进行信息变更登记、信息披露，也没有要求农民合作社进行注册资本的验资。

5.“能人”治社与民主管理不协调

一般而言，农民专业合作社都有一个或数个“能人”起重要作用。在专业合作社成长的初期，要促成相对弱小、分散和缺乏合作意识的农民走向联合，注重发挥农村“能人”的领头、示