长期以来，我国政府的扶贫工作重点一直放在农村贫困地区，并取得了举世瞩目的成就——截至2006年底，中国农村没有解决温饱的贫困人口已从1978年的2.5亿下降到2148万，贫困发生率从原来的30.7%下降到2.3%；成为目前全球唯一提前实现2015年之前将极端贫困人口和饥饿人口减半、普及基础教育的“千年发展目标”的国家。

20世纪90年代以来，在农村贫困人口逐年下降的同时，我国城市贫困人口的总规模和贫困发生率却有明显的持续上升趋势。随之而来的是贫富差距不断扩大的现象。从20世纪80年代起参与了4次大型居民收入调查的北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实指出，城市收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入差距，已从1988年的7.3倍上升到2007年的23倍。唐钧亦指出分配差距正呈现危险的“穷降富升”两头拉大趋势（新华社调研小组，2010）。

正如联合国开发计划署（UNDP）委托中国发展研究基金会协调撰写的《中国人类发展报告2005：返求公平的人类发展》所指出的，中国经济增长奇迹中的受益者与落后者之间的鸿沟正逐渐拉大，这种不公平尤其在地区之间、城乡之间、性别之间及不同人群之间表现得极为突出。

城市贫困人口的增加及其社会边缘化的倾向，严重地影响到社会的公平公正和进步发展。因此，中国政府自20世纪90年代始，启动了城市反贫困行动，为贫困者提供就业服务、社会保险、社会救助和其他各种社会服务，初步建立起了城市反贫困体系。但是，目前城市反贫困成效还主要体现在以社会救助来减缓城市贫困，城市最低生活保障制度成为近年来在城市反贫困行动体系中发展最快、制度化最高、效果最明显的“兜底”行动。而最低生活保障制度只能覆盖有限的极度贫困人口，起到减缓贫困的作用，却无法减少贫困。体现积极扶贫的促进就业再就业工程、小额信贷以及“送温暖”和社会的帮贫助困行动，大多以行动工程方式而未达至制度化。社会保障面虽然不断扩展，但目前仍然未建成覆盖全民的社会安全网，不仅无业人员无法进入，而且相当一部分非正规就业者亦不能进入社会保障体系，特别是处于城市边缘地带的农村流动人口，还被排除在城市保障体系之外。应该看到，城市贫困的生成在不同地区、不同性别和不同社群之间是有差别的，因此分析在当今中国社会结构变迁中城市贫困的成因以及哪些群体最具脆弱性、最具陷入贫困，无论从贫困的识别、贫困的削减还是贫困的预防角度出发，都是有必要的。

第一节 城市新贫困与贫困的性别差异理论

一 中国城市新贫困群体的形成

很多研究城市贫困的报告都指出，中国城市贫困具有转型社会特点。主要表现在：从20世纪90年代始，城市贫困人口规模和贫困发生率伴随着经济体制变革呈增长之势，特别是1995年前后城市贫困人口无论是规模还是贫困发生率，都呈陡峭激增势态（见图1、图2）922835。这与20世纪90年代中期城市改革深化，许多企业在市场经济的冲击下效益下滑甚至破产，下岗失业人数激增，失去稳定的生活保障而陷入贫困境地密切相关。

图1 城市贫困规模

图2 城市贫困发生率

与数量规模激增相伴的另一个重要特点是贫困人口结构的变化。因社会经济体制改革陷入贫困的“新贫困”人群逐渐超过老贫困人群（即过去所说的无经济收入、无劳动能力、无赡养人或无抚养人的“三无人员”）而成为城市贫困人群的主体（尹志刚等，2002）。

对“新贫困”层的认识，最初基于城市在短短的几年中迅速形成了以失业人员、下岗职工、停产半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体这样一个事实。如民政部救灾救济司2002年10月的统计报表显示，在全国1963万城市居民最低生活保障对象中，“三无人员”仅占4.3%，而下岗、离岗、失业人员比例迅速上升到59.2%，还有31.9%属“其他人员”，亦即困难职工和离岗、失业人员的家属。此后，社会对新贫困层的认识不断扩展。新的研究显示，从农村流向城市的外出务工人员普遍所处的恶劣条件已经成为全中国再度出现城市贫困的重要影响因素，城市失业人口、进城务工的流动人口不断构成城市新贫困层的庞大队伍中的两大主要成分（李军，2004）。

二 什么样的人更容易陷入贫困

李实曾经研究分析了中国贫困的分布和贫困的深度，并探讨了“什么样的人更容易陷入贫