扬州是我国首批历史文化名城之一，经过30年的名城保护与实践，扬州已形成了一套较为完善的系统保护古城的理念和机制，也使得扬州古城保护工作的难点更加凸显。更加务实地提高古城保护工作水平，更好地处理其中的保护与建设问题、保护与利用的关系是古城保护工作的重中之重。

一 古城保护工作的难点

1.整体保护意识相对滞后

（1）对古城保护的认识不够。扬州古城保护工作的困难在于其较为复杂，国内外没有系统完整的保护案例可循。人们对古城保护的认识随着时代的发展不断提升、变化，是一个长期不断探索的动态过程，资金投入周期也较长。古城保护的社会性强、组织程度大、关注度高，但当前对其的认识仍停留在工程建设层面，没有达到应有的高度。

（2）对古城内许多重要文化遗产要素的认识尚不全面。主要表现在：对不断增加的各类型遗产概念认识尚不全面、深刻、科学，如线性文化遗产、城市文化空间价值、工业遗产、乡土建筑、老字号商业遗产、大文化与城市遗址、非物质文化遗产等，也没有具体的专项保护规划。对城区的街巷体系的价值重视不够，在改造中存在历史信息流失现象。

（3）缺乏详细的名城保护专项规划。目前扬州古城保护的依据是名城保护规划，只是总体规划中的一章，内容过于原则。相关历史街区虽有控制性规划，但对象过于单一。名城保护规划强调操作性、计划性、完整性，需要专门编制，强调整体保护，同时注重在细节和理念上更加体现真实性、整体性、可读性、可持续性等原则。

2.古城保护中的利益矛盾难有破解之道

（1）保护主体之间的利益之争。古城保护的主体是政府，但是下级政府希望上级政府多投入、多投放，多给予各种优惠和补偿，自身少承担风险和责任，上级政府希望下级政府多承担起保护主体的职责。政府各部门对古城保护的责任与利益也不完全一致，规划、文物、房产、建设、消防等从部门职能到责任履行都有着不同利益，容易互相扯皮。

（2）资本多样性产生的矛盾。参与古城保护的资本和资金有国有、外资、集体、个人以及它们的混合体，其流动速度和特点不同，追求利润的方式和方法也不一致。国有资本侧重于行政指派，可以享受到政策优惠；外资强调回报率、品牌影响；集体资本强调安全性，要求风险低；个人资本因投资者而异，侧重于强调所有权和产权。各种资本互相竞争，各为争取最大利润空间，或多或少都影响到古城保护的决策和政策的实施。

（3）古城保护与居民期望的矛盾。古城保护强调真实性和原生态，而古城居民则希望享受现代社会发展的成果，维持古城的现状与民众需求之间存在着矛盾。当前扬州古城中古宅的节能、古街巷的消防、古城的空间利用、古城的生活方式保持等与原真性无不有矛盾之处。此外，古城中的居民有商业、居住、租赁、半商半住等不同利益的群体，各方均希望在古城保护中有收益、有利润、有实惠。各方利益最大化的追求和行动成为困扰古城保护的又一难题，同时也影响古城内民居修缮、道路等市政设施的完善推进，对资金的良性运转和社会和谐稳定都产生不小的影响。

（4）城市建设的阶段性与古城保护可持续的矛盾。每年的城市建设都分成阶段性目标和任务，而且必须排在工作首位：一是和政府的工作年度目标和承诺有关；二是和城市整体功能和品质的提升有关；三是和解决民生，体现为民办实事有关；四是和上级具体要求和引导政策有关。古城保护则是按照五年规划，从一户一宅、一街一巷做起，每项工作又与历史信息保存、文化内涵挖掘有关，工作量大而繁杂，需要更长的时间，是一项需要耐心、细致长期做的工作，需要持续投入、持续推动，因而在财力保障、人力安排等方面就与政府关注的阶段性城建工作重点存在一定的矛盾。

（5）更严格的保护与旅游开发的矛盾。随着古城保护工作的推进，旅游业越来越兴旺，游客人数逐年提升，但是古城的承载力和容量有限，过度饱和不仅影响市民的生活，还会影响城市的环境和功能。怎样避免过度旅游，避免旅游成为破坏古城风貌的推手，如何协调好古城风貌保护和旅游发展利益冲突和矛盾，怎样把古城旅游发展带来的收益与古城保护、古城居民生活改善真正做到共建、共有、共享，是一个需要探索的问题。

3.古城保护技术支撑不够

（1）古城保护技术