随着首都经济的快速发展，城市化进程不断加快，大量流动人口^[1]涌入北京。进入首都的相当一部分流动人口倾向于集中居住，通常会在城乡结合部^[2]形成聚居区。流动人口聚居区在北京已有近20年的历史。最早进入学者研究视野的是浙江村，此后，关于聚居区的提法多见于流动人口管理机构。在政府看来，聚居区是犯罪、问题的符号象征，是城市之“痈”，唯有对其“整治”，方可消除城市“病灶”。以流动人口聚居区为重点的城乡结合部整治行动开展过多次，最新一次的整治见于2010年，北京市整体启动了城乡结合部50个“重点村”的城市化改造工程。此次整治与以往历次整治有何不同？效果如何？存在哪些问题？怎样实现流动人口聚居区“善治”？本文将以唐家岭整治为例，围绕这些问题展开讨论。

一 重点村整治

（一）50个“重点村”整治的决策与执行

2000年以来，首都处在空间快速扩张阶段，城乡结合部亦具有很强的时段性，目前城乡结合部在行政界线上主要集中在首都功能拓展区四区与城市发展新区六区的接壤地带。^[3]聚居在这个区域的流动人口，在数量上占全市流动人口总量的52.63%，占这些地区实有人口总量的55.29%；在地域分布上涉及77个街道乡镇、1673个社区（村），其中流动人口超过户籍人口的“倒挂村”有667个，倒挂且聚居总量在万人以上的社区（村）有81个，其中倒挂5倍甚至10倍以上的社区（村）有50个。^[4]

2009年12月，北京市流管委向市委常委会提交了数万字的调研报告、50分钟的影像资料，对全市城乡结合部进行了全景扫描，指出城乡结合部普遍存在违建严重、安全隐患突出、环境卫生恶化、交通秩序杂乱、基础设施不足、治安隐患突出六大问题。问题凸显的50个村（即流动人口倒挂在5倍以上的流动人口聚居区）都是矛盾最突出、问题最典型、社会影响最大的市级挂账整治督办“重点村”。

此前，北京市委十届五次全会做出了率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的战略决策，并把解决城乡给合部问题列为城乡一体化的一项重要任务；原市委书记刘淇、原市长郭金龙等主要领导多次深入流动人口聚居地调研，对此问题关注已久、深思已久；市人大代表、政协委员逐年都有相关议案、提案提出……决策者逐渐形成了以下共识。

其一，城乡结合部建设是世界性难题，不少发展中国家的首都都有贫民窟现象，一些发达国家的国际性大城市也难以避免，1992年洛杉矶大骚乱、2005年巴黎大骚乱、2011年伦敦大骚乱等都与贫民窟现象脱不了干系。

其二，都市病易患难治，北京市应坚持科学发展，不能任其滋长，必须尽早根治。

其三，北京市在2009年展开了城乡结合部建设试点工作，海淀区四季青镇北坞村和朝阳区崔各庄乡大望京村成为试点村。经过一年的实践，两个村的城市化改造取得了积极进展。

其四，随着北京市人均GDP达到1万美元，根本解决城乡结合部问题的时机已经成熟。

据此，市委市政府做出决策：2010年，北京市将对城乡结合部地区人口密度高、卫生环境脏乱、违章违法建筑多的50个市级挂账整治督办重点村（这50个村是首都综治委结合治安和环境整治要求确定的）进行集中整治，通过整治、建设，全面改善这50个村的生产生活环境，消除存在的各种隐患，经过两年时间的努力，完成对这些区域的整体建设改造。

2010年2月，北京市召开城乡结合部建设动员大会，正式启动对50个重点村的建设改造工程。2012年3月，北京市召开城乡结合部建设总结表彰大会，宣布50个重点村建设两年目标任务圆满完成：全市50个重点村旧村拆除工作已基本完成，回迁安置楼正在按照动迁后两年回迁目标加紧施工，集体经济产权制度改革全面启动，集体产业规划发展、转移就业、社区建设、绿地回建等工作稳步推进。

具体而言，这50个重点村分布在朝阳、海淀、丰台、石景山、房山、顺义、大兴、通州、昌平9个区的34个乡镇（街道）中。其中，位于中心城区的有38个，位于规划新城地区的有12个。从“绿隔”划分，位于“绿隔”地区的有34个，位于非“绿隔”地区的有16个。村域总面积约85.3平方公里，户籍人口有21.4万人，流动人口超过100万人，建设改造投资超过1800亿元。

（二）唐家岭案例

1.唐家岭概况

唐家岭村属海淀区西北旺镇（由原东北旺乡改制而成），是城乡结合部中一个典型的行政村，地处北京市规划的绿化隔离地