本文将围绕京津冀协同发展目标确定、阶段划分和进程评价展开讨论。

一 京津冀协同发展目标辨析

（一）京津冀协同发展方向已确定但目标并不清晰

京津冀协同发展的具体目标是什么，似乎并没有一个明确的答案。有人会说，习总书记在2014年2月京津冀专题汇报会上就京津冀协同发展已明确提出7点要求，包括：抓紧编制规划加强顶层设计、打破思维定式消除行政区划阻碍、推进产业分工协作、优化空间布局促进内涵发展、加强生态环境保护联防联控、交通先行构建现代化交通网络系统、推进市场一体化进程。习总书记的7个着力也可进一步概括：规划设计、消除壁垒、产业协作、优化布局、生态保护、交通体系和市场一体化。

笔者认为，习总书记关于“四个需要”和“7个着力”的重要讲话是推进京津冀协同发展，并将之升级为一个重大的国家发展战略的标志性文献，对推进京津冀协同发展具有里程碑式的重大作用与意义。但7点要求仅提出了京津冀协同发展的工作方向和要求，并没有给出可供量化评价的具体任务目标。

2014年6月18日，国务院协同发展领导小组召开第一次会议，确定了由国家发改委牵头重点抓三个方面的工作：一是要规划区域功能的整体定位，二是要制订交通、生态、产业三个重点领域率先突破的工作方案；三是研究推进京津冀协同发展的体制、机制创新。9月协同发展领导小组召开第三次会议，审议京津冀交通一体化、生态环境保护、产业协同发展三个重点领域率先突破工作方案和支持京津冀协同发展重大改革政策措施，研究部署下一阶段工作。在上述三个重点领域率先突破，可以算是近期目标或阶段目标，显然还不是完整的顶层设计目标和总体战略目标。

（二）京津冀协同发展总体规划的制定难度极大

2014年12月26日，京津冀协同发展工作推进会议在北京召开，经过近一年时间，一直期待中的京津冀协同发展总体规划并未制定完成，人们现在能看到的只是《京津冀协同发展规划纲要》和一个“三年行动计划”。这一状况并不令人意外，京津冀区域规划难度大是有历史佐证的。1981年，原国家计委牵头编写制定京津唐地区国土规划，涵盖范围包括北京、天津和唐山，涉及交通、产业规划、环保等方面，在现存可查的资料里，这是政府部门研究京津冀一体化的开端；1986年，时任天津市市长李瑞环倡导环渤海地区15个城市共同发起环渤海地区市长联席会。然而，上述国土规划无疾而终，市长联席会虽然延续了多年并发挥了一定的交流、沟通和协调作用，但终难当大任，照此算来30多年已弹指而过。2004年11月，国家发改委就正式启动了京津冀都市圈区域规划编制，但十年过去了，这个规划至今没有面世。历史事实表明，京津冀协同发展的话题已持续讨论、争论了30多年，但终未有所建树，总体规划制定难度之大，顶层设计和整体战略目标确定过程之复杂是旁观者无法想象的。

（三）协同发展整体目标难以确定的原因

一种代表性的观点认为，习总书记提出京津冀协同发展战略的直接原因是，包括北京、天津在内的华北地区空气污染日益严重，近两年来已经发展到无法容忍的地步。实际上，雾霾已不仅仅是单纯环境问题，它显然正在快速演变成为一个重大的社会政治问题。大面积连续重度雾霾严重损害公众健康，扰乱社会生活秩序，破坏国家和政府形象，甚至危及国家和城市公共安全（城市监控系统失效，政府对恐怖袭击等突发事件的预防和控制能力大幅降低）。而空气是流动的，空气污染的影响是跨区域的，各自为战去治理空气污染是行不通的，解决大的环境问题必须通盘规划、整体推进。因此，协同发展首先要解决的问题就是大范围的生态环境保护问题，其次，由于交通具有天然的整体互连性，所以构建现代化交通网络系统必须整体规划和科学管理。以上两个问题单靠省市自身和相互协商是无法解决的，只有通过国家顶层设计和协调才能得到根本解决，换句话说，这两件事本来就是应由国家负责的，旁人代替不了。至于其他的，如产业协作、市场一体化、北京非核心功能机构外迁等等并不是简单行政手段能轻易解决的。综上，有人提出京津冀协同发展开始挺热闹，但近期仅限于在环境、交通、基础设施规划和管理体制消除壁垒等方面开展协作并获得进展，至于其他经济社会发展诸方面中短期内很难有所突破。

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