2013年7月3日，国务院常务委员会批复了“建立中国（上海）自由贸易试验区”（以下简称“上海自贸区”）的总体方案；8月27日，中央政治局会议强调，“建立中国（上海）自由贸易试验区，是党中央从国内外发展大势出发，统筹国内、国际两个大局，在新形势下推进改革开放的重大举措，对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，具有重要意义”。自此，以上海自贸区为抓手的新一轮“以开放促改革”的帷幕已经拉开。

此轮改革贯彻着顶层设计与“摸着石头过河”相结合的机理，既有对中国未来发展各方面情势和期待的认识，又有以实践为基点的考量，是我国自1979年开始35年来再次释放改革红利的重大举措。它不仅直接关系着上海的国际货运物流业中心和国际金融中心的建设步伐，也不仅直接关系着全国经济和金融的未来发展态势，而且关系着全球经济的未来发展格局。

中共中央十八届三中全会在《决定》中指出：“建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。”如何链接上海自贸区在制度和体制机制方面由开放促改革所引致的各种效应，是一个刚刚破题、有待实践探索且极为复杂的论题。

上海自贸区体制机制改革的新定位

对中国来说，以开放促改革已有30余年历史。1980年，第五届全国人大常委会批准设立深圳、珠海、汕头和厦门等经济特区，从此迈开以开放促改革的步伐。在30余年间，全国各地先后设立了众多享受某些优惠政策的各种各样的试验区，其中包括保税区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、综合改革试验区和金融综合改革试验区，等等。如果说上海自贸区的改革开放只是重复这些试验区走过的路径，那么它至多只是中国在各种试验区的基础上又多增加了一个试验区而已，由此设立与不设立这个自贸区对中国经济的进一步发展可以说“无关大局”。要使上海自贸区的设立和日后运作能够成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，上海自贸区就必须在体制机制改革方面有突破创新。由此对上海自贸已进行明确定位就成为万事之先的论题。

“以开放促改革”的一个主要含义是，运用开放所带来的国际要求推进国内的体制机制调整，使其更加适合市场经济的规则。始于1978年年末的中国体制机制改革，大致可分为三个层面。第一个层面是与体制机制直接相关的制度改革。这一改革的直接表现方式是，一系列受到计划经济制约（或影响）的具体制度（包括法律、法规和部门规章等），按照市场规则的要求进行重新调整。这一调整的核心问题是处理好政府与市场的关系，即凡是可由市场解决的问题都交给市场解决；政府部门的职能在于依法行政、提供公共服务，解决好市场失灵和市场不能解决的问题。第二个层面是与资源配置相关的改革。第三个层面是与突破某个特定政策限制相关的改革。

与体制机制直接相关的制度创新（即前述第一个层面）应是上海自贸区的基本定位。其内在机理是，体制机制改革的过程就是解放生产力、重新进行资源配置的过程。改革红利将在这个过程中被释放和创造。对建立上海自贸区而言，要发挥“推进改革和提高开放型经济水平的‘试验田’，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展”的功能，就要以体制机制改革为建设的重心。毋庸赘述，对上海自贸区而言，首要问题不是争取多少政策上的优惠，而应是全力展开制度创新。

由于上海自贸区是以4个保税区为基础而建立的，保税区制度属于现存状态，同时上海自贸区不可能完全实行类似中国香港、新加坡等的自由港制度，所以从与体制机制直接相关的制度改革看，可供选择的范围只能在以保税区为下限、以自由港为上限的制度区间。

在上海自贸区体制机制改革中，有三个因素有至关重要的影响。第一，上海经济社会发展中的体制机制改革。上海经济社会发展中的体制机制改革状况必然制约着自贸区体制机制在制度层面上的形成。第二，中国经济社会发展中的体制机制改革。自贸区的许多制度不可能完全游离于国内体制机制，国内的体制机制状况将制约着上海自贸区的各项制度。第