一 农村综合改革与新农村建设^[1]

“三农”问题始终是党和政府工作的重中之重。在国民经济和社会发展的第十一个五年规划中，社会主义新农村建设所要求的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”原则成为统领当前农业与农村发展的总体纲领。在建设社会主义新农村的新形势下，政府农业和农村工作的重心发生转移，要求农村基层政府的职能和工作机制进行相应的转变以实现新农村建设的目标。农村综合改革是继农村家庭联产承包制改革、农村税费改革之后的又一项重大农村制度变革。这项改革，正如温家宝总理所指出的那样，目的在于改革和调整不适应农村生产力发展的生产关系和上层建筑，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展活力。

2006年以来，全国已经有17个省份开展了农村综合改革试点工作。安徽省继率先实施农村家庭联产承包责任制、农村税费改革后，继续开农村综合改革之先河。该省自2001年开始实施乡镇机构改革，2005年开始实施三项改革为重点的农村综合改革试点。到目前为止，安徽省已经在18个县（市、区）展开农村综合改革试点。在农村综合改革正在全国推开之际，对于领农村改革风气之先的安徽省的改革试点情况进行及时的总结和分析，对于全面推进农村综合改革试点具有重要意义。

一般来说，建设社会主义新农村对基层政府的要求是更多的公共资源投入、一个好的基层工作机制以及一定规模的基层服务队伍。当前的农村综合改革并没有涉及资源投入问题，基层政府人员规模还是压缩的，唯一可以改进的因素在于基层服务机制的改善。从这一点看，安徽省的改革思路是正确的，即改革的主要目的在于基层工作机制的改善。

新农村建设对于农村综合改革的要求在于三个方面：进一步降低政府的行政成本，提高为农民服务的效率，以及增强服务“三农”的能力和扩大公共服务的范围。同时，农村综合改革的本意也是转变政府职能和强化对农民的服务职能。既然二者是一致的，那么需要考虑的一个问题是：各类农村综合改革措施是否能够实现改革的本来意图，能否满足新农村建设的需要？另一个值得研究的问题是，为更好地为农民提供公共服务，需要有一个设置合理、精干高效的组织载体，安徽乡镇机构改革中正在进行的机构合并、精简以及编制压缩能否满足基层服务的需要并带来基层工作机制的创新？本文利用在安徽省部分试点县调查得到的资料和数据，首先描述其农村综合改革试点的基本做法和经验；在此基础上针对上述两方面问题，分析改革的效果，尤其是存在的问题，并针对性地提出对策建议。

二 安徽省农村综合改革的基本做法和主要经验

（一）安徽农村综合改革试点的基本情况和做法

2005年6月，安徽省委、省政府出台《关于开展农村综合改革试点、建立农村基层工作新机制的意见》，决定全省农村税费改革进入新的阶段，改革的重点转向以深化三项改革为主要内容的农村综合改革，并确定在18个县（市、区）先行开展试点。该意见明确指出改革主要目的是突破影响“三农”发展的体制障碍和制度束缚，围绕转变乡镇政府职能，强化服务这个关键，建立农村基层工作的新机制。改革的主要内容可以归纳为“一个转变、三个建立、一个改进”，即：转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系以及改进农村工作考核评价办法等。

据安徽省财政厅农村综合改革办公室提供的材料，自2005年6月至调查时的一年多以来，18个试点县开展了大量卓有成效和富有创造性的工作，改革主要涉及以下五个方面的内容。

1.较大幅度调整乡镇区划和村级规模

在税费改革已经减少了乡镇和行政村的基础上，通过合并，进一步减少乡镇和行政村的数量。试点县的乡镇数量从363个减少到265个，减幅为27.0%；行政村数量由6153个减少到4685个，减幅为23.9%。

2.精简并调整乡（镇）党政机关内设机构

将原有的乡镇机构统一调整为三个或四个办公室。一般情况下包括党政办公室、经济发展办公室以及社会事务办公室，部分地区根据特殊情况增设一个别的办公室，如综合治理办公室、计划生育办公室或者镇村建设办公室等。截至目前，试点县乡镇的党政内设机构由改革前的1475个减少到905个，减幅为38.6%；乡镇行政编制精