改革的过程是重新作出制度安排的过程。就农村改革而言，首先面临的一个方法论原则问题是：作出制度安排的基本依据是什么？当然，新制度的概念化、文本化，往往出自官员学者之手。但是，新制度的精神实质应该来自农民，应该属于农民的选择和创造。改革的历史进程已经昭示，违背农民意愿和行动逻辑的制度安排必败无疑。笔者认为，作出好的制度安排的基本原则是：积极追随农民的脚步。

一 农民的土地问题

土地在农民生活中的位置正在下降。在近两年的农民收入增量中，一半以上来自非农收入。大致可以说，农民生活的提升，今后将越来越不倚重于土地，土地在农民生活中所发挥的作用越来越小了。但是，我们还看到，现在农村中的冲突性事件，却是越来越多、越来越尖锐地发生在土地上。近两年来，中央政府采取了越来越严格的措施保护土地、减少争端，应该说效果是显著的，但是客观地说，政府在这个问题上仍然没有迈过最重要的那道“门槛”。

长期以来，土地在农民生活的历史中扮演着最核心的角色。土地是最重要的生产资料，也是农民生活的基本依靠。“打土豪，分田地”是历史上农民起义最响亮的动员口号，围绕着农民对土地的诉求开展动员也是历史运动中最常出现的画面。土地改革可以说是共产党动员农民的最大法宝。共产党领导中国革命的成功，基本经验是满足了农民的土地要求从而赢得了支持，这与国民党在解决农村问题上的不成功形成了对比。

土改以后，国家对土地政策的调整依然是政治和经济的变迁中最抢眼的图景：集体化、合作社、人民公社、家庭联产承包……在这片土地上所上演的历史剧依然让人目不暇接。但问题远没有结束，尽管国家提出了土地政策30年不变的方针，但是，到底什么样的土地政策能满足农民需要，尤其是在变革的大环境下农民的利益要求是什么，仍然是一个悬而未决的问题。

当前农村中的土地问题，从农村工作的日常内容来看可以归结为三个方面：一是承包地问题。土地承包如何合理，承包到户的土地究竟如何处置使用，土地承包如何与人口等因素的变动相适应，等等，许多问题仍然没有解决。二是宅基地问题。宅基地不同于耕地，一直是农民的私产，现在似乎不明不白。宅基地究竟属于谁，农民对于宅基地的处置使用权究竟与承包地有什么不同，宅基地的管理分配怎样才合理，面临若干问题。三是征地问题。在农地转为非农地过程中，农民作为土地经营者，他们的角色和权益应该如何体现，制度安排如何有利于节约土地资源和稳定农村社会，这些问题才刚刚受到重视。

近年来，土地经营的收入在农民的收入结构中比重不断下降。从产业结构的调整、劳动力转移以及城市化的大方向上来看，今后土地经营在农民收入中的重要性仍然会不断下降。但是，围绕着土地问题所发生的矛盾却越来越成为农村社会冲突事件的最大焦点。过去说，解决土地问题，就解决了农民问题。现在情况不同了，解决好土地问题也未必能解决好农民问题。但是，可以肯定地说，解决不好土地问题，就必然解决不好现在的农民问题。那么，怎么才算解决好土地问题？也许，在不同的历史社会背景下，问题的具体内容是不同的。新中国成立前后，要解决的也许是土地改革，让农民分得属于自己的土地；农村改革初期，要解决的是实行家庭承包经营，那么现在要解决的是什么？能不能说农民的土地问题已经从根本上解决了，接下来仅仅是完善补充？这是现在学界和社会上热烈讨论的问题。

中国农村的改革发展，现在正处于重要阶段。农民进一步的需要和选择是什么，需要识别；制度安排的着力点在哪里，需要寻找。在这一系列问题中，农民对于土地制度的需要，是农村发展的关键性问题。

二 农民的权利问题

本人认为，所有土地问题的核心都是农民的权利问题。承包地的政策规定如何基于农民权利，宅基地政策规定如何基于农民权利，特别是征地制度如何基于农民权利，都还没有解决。农民是土地的所有者，但是，在制定这许许多多的政策中，农民的话语权和应有的决定权，在多大程度上被尊重了？

土地问题集中体现了在承包地调整、宅基地处理以及征地过程中农民的权利困境：一方面，总体的农地产权制度在农民对土地的处置权利上仍然模糊，在制度的安排上农民的权利没有受到足够的