农村改革的30年，也是农民流动的30年。观察这30年，可以从两个侧面进行：一个是农民的表现，一个是政府的表现。从政府表现的角度看，这30年大致可以分为三个阶段。第一个阶段是从改革开始到20世纪90年代前半期，具体说是1978～1993年，基本上是“无政策”时期。第二个阶段是90年代后半期到21世纪初，具体说是1994～2002年，政策纷纷出台，但政策导向以限制为主，包括出台了若干新的歧视性政策规定。第三阶段是2003年至今，政策导向发生根本转变，新的政策以促进平等对待、重视保护权益为基本特点。本人认为，最近几年是改革以来解决农民工问题进展最好的时期。

农村改革启动以后，如同没有预料到乡镇企业异军突起一样，政府也没有预料到民工潮会汹涌而来。20世纪70年代末，随着家庭承包制度的推行，人民公社制度解体，原来对农民几近军事化的身份约束不复存在，农民获得了劳动的自由，开始出现少量流动就业的农民。最初，这部分农民主要以走街串巷的能工巧匠为主，在商业经营和工业领域则相当少见。80年代中后期，随着对外开放和城市改革的深入，东部沿海地区经济快速发展，局部地区的劳动力需求趋于旺盛，拉动了流动农民的规模不断扩大。于是，越来越多的农民参与流动，从不发达地区进入发达地区，从中西部地区进入东南沿海地区，从乡村进入城市，流速不断加快，流域不断扩大。直到1989年初春，几百万农民南下爆发性集聚游动，成为“民工潮”爆发的标志性事件，交通部门不堪承受，社会舆论为之哗然。1992年以后，随着邓小平南方谈话的发表，中国经济发展进入了新一轮增长期，到90年代中期的几年间，农民工在规模上急剧扩张，达到了新的高峰。大致上，70年代末到80年代末，虽然民工潮在持续涌动，但是，政府对于这个重要的社会经济现象，并没有给予特别关注，更没有政策积累；80年代末和90年代初期的几年，由于民工潮规模急剧增长，政府开始关注这个问题，也制定相应政策应对，但政策应对的主要表现在缓解交通和城市基础设施的压力等方面。或者说，这个时期的政策努力，主要是社会秩序角度的，还不是就业角度的。进入20世纪90年代中后期，城市面临农民进城、城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业“三峰叠加”的严峻形势。这个时候，关于农民工的政府管理，就业成为主要视角。但是，也正是从这个时候开始，关于农民工管理在政策上走上了歧途，主要表现在这些政策努力坚持了城乡分割、歧视农民的思路。

本文之所以把1994年作为政策转折的标志，是因为这年的11月劳动部公布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。这个文件把此前几年一些地方政府局部性的农民工限制措施上升为全局性政策规定，严重地扭曲了在城乡统筹方向上解决农民工问题的历史进程，也直接影响了农民的权利。这个文件的主要内容是，用人单位若招用外省劳动力，需经劳动部门核实确为当地无法招用到工人的工种、行业。被用人单位跨省招收的农村劳动者，外出之前，须持身份证和其他必要的证明，在本人户口所在地的劳动就业服务机构进行登记并领取外出人员就业登记卡；到达用人单位后，须凭出省就业登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证；证、卡合一生效，简称流动就业证，作为流动就业的有效证件。这个政策规定集中体现了当时用计划经济的思路处理就业问题、用分割城乡的思路处理农村问题的政策倾向。

具体来看，最早从限制的角度处理农民工问题的是一些流入地的地方政府，如长江三角洲、珠江三角洲等发达地区，北京、上海、广州等大城市。主要方法如下：一是清理遣返。这是改革以前就经常在社会控制中使用的行政措施，现在由于农民的过量涌入，则进一步增加了这种清退的力度，扩大了清退规模。二是建立外来农村劳动力“务工证”制度。广东省的这项工作起步较早，基本做法是规定广东的企业招用省外劳动力要先报请劳动行政部门批准，由劳动行政部门审批核准其使用外来工数额，企业凭此招用外来务工者，应招的外来劳动力必须持有原地政府劳动部门开具的外出务工证明，招用后再在广东当地办理“务工证”等。江苏、上海等地也制定了类似的制度。三是出台了一套严密限制使用外来劳动力的规章细则，核心内容是外来劳动力进入本地只能从事本地劳