一 导言

改革开放30多年来，中国人亲历了国家经济的飞速发展，然而不可否认的是，社会管理始终是一个短板。^[1]在刚召开的十八大上，胡锦涛同志提出了“大力加强社会建设，推进经济社会协调发展”的要求。由此可见，在接下来的若干年内，国家将会把社会建设提高到与经济建设同样的高度。

社会建设中很重要的一块是社会组织的建设和管理。法治发达国家的经验和中国近年来社会发展的实践都证明，在一个良性运作的社会中，社会组织可以分担相当一部分的社会管理和服务的职能，缓和社会矛盾，使社会结构趋于合理。^[2]社会组织的改革要坚持社会主义市场经济的改革方向，关键是要推进社会组织“去行政化”和“去垄断化”，将社会组织打造成为社会建设的主体。^[3]若这一原则被落实，鉴于目前与之相关的法律法规相对滞后，我们预期在接下来的几年内中国的公益法律可能会有比较大的变化。

本文将会综述2012年新出台的与公益相关的重要法律与政策，具体分析这些法律与政策对公益组织及公益活动的影响，并提出一些其中存在的问题以期与学界读者共同研究和探讨。

我们将公益的相关法律规制大致分为三方面：公益活动参与主体的规范（包括公益社会组织、志愿服务提供者及公益服务受益者等）、公益活动的规范，以及与前二者相关的法律责任规范。

在公益主体方面，首先是公益界比较关心的社会组织直接登记制度。在法律含义上，社会组织就是指社会团体、基金会与民办非企业单位三种在民政局登记的组织；依照相关条例的规定，它们都是非营利性的，公益性的社会组织是中国从事公益活动的重要主体。尽管社会组织直接登记制度尚处于试点阶段，并且这些试点目前仍然存在业务范围界定不清及地区发展不平衡的问题，但是我们由此看到长期以来困扰社会组织的“身份”问题有望在未来得到解决。

其次，由于近年来一些政府主导的社会组织发生了诸如“郭美美”事件、“共和国脊梁”事件等丑闻，公众普遍地对一些基金会和社会团体的公益性及公信力产生了怀疑。民政部在2012年7月和9月相继制定了《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》和《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》两部规范性文件，其目的是提升对基金会和社会团体的监管水平、确保其公益性、解决法律滞后性等问题。

民政部在2012年10月23日发布了《志愿服务记录办法》。该办法通过规定志愿服务记录的原则、主要内容等，强调志愿者组织、公益慈善类组织和社会服务机构内需对志愿者建档管理，在维护志愿者和志愿服务对象的合法权益、推动志愿服务健康有序发展方面向前迈进了一大步。

在公益活动方面，《中华人民共和国民事诉讼法》2012年修正案中规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，尽管新的修正案仍然有其局限性，但是该规定从某些程度上为有关社会组织今后更广泛地参与公益诉讼开了一盏绿灯。

在法律责任方面，2012年8月13日民政部发布了《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》（2012年10月1日起实施），该规定明确了对于社会组织违法行为处理案件的管辖、立案、调查取证、行政处罚的决定和执行等程序问题。该规定的出台有利于统一并明确行政机关对社会组织进行行政处罚的程序，保护社会组织的合法权益，避免多机关管辖、无权管辖、启动调查和处罚过于随意等问题。

除了这些全国性的立法更新之外，还有一些地方性的规定出台：例如《宁波市志愿服务条例》《湖南省志愿服务条例》《上海市募捐条例》《广州市募捐条例》《长沙市慈善事业促进条例》等。其中，《上海市募捐条例》《广州市募捐条例》因其在募捐行为的规制方面具有开创意义，我们将其放入下文“公益活动”中予以详述。

然而，在全国范围及各地公益立法纷纷出新的同时，值得注意的是，一些长期存在的问题并没有由于新出台的立法或在新的立法中得到彻底解决。

下文将从2012年公益立法更新的内容介绍着手，分析这些立法对公益组织和行为的正面影响及仍然存在的问题。

二 公益主体方面立法

（一）社会组织直接登记

自2011年下半年起，中国民政部门已经对三类社会组织：公益慈善类、社会福利、社会服务类社会组织逐步开始实施直接登记