一 “双重管理”制度的历史与现状

过去20年来，我国民间组织管理部门一直采用的管理方针主要是“十二字”方针，即“归口登记、分级管理、双重负责”。所谓归口登记，是指除了法律、法规规定免于登记以外，所有民间组织都由民政部门统一登记。分级管理是指针对民间组织的管理要受同一级别政府机构的管辖。双重负责是指在民间组织登记和日常管理中实行的一种原则，即成立社会组织，乃至日后社会组织的活动，一般要经过业务主管单位和登记管理部门的双重同意。

吴玉章在《双重管理原则：历史、现状和完善》^[1]中回顾了双重负责原则的形成及分析了其在历史背景下的合理性。从改革开放到80年代后期，国家对于民间组织的管理处于一个“多头管理”的状态，不同政府机关可以审批民间组织的成立，而有的社团还可以审批成立新的社团。

《社会团体登记管理条例》于1989年10月25日由国务院发布，而其出台的背景则是1989年夏天在北京发生政治风波之后，政府一方面希望用法律的形式肯定公民结社的权利，但另一方面，也希望使用一些复杂的程序，将那些不太规范的、政府还不十分放心的民间组织排斥在合法民间组织之外。

另外，因为1988年国务院又开始了机构改革，在这一进程中，国务院才会将社会团体的管理职能直接交给民政部。在此之前，对于民间组织的管理分散在不同的政府机构、大的社会团体及一些事业单位手里，管理的实际效果不高。因此，政府才考虑改变这种管理方式，把管理权限统一收回，再交民政部。然而，当时在国务院的各个强势部门面前，民政部无论职权、管理队伍还是在社会生活中的影响都不是很大。因此，单凭自己的力量要履行好自己的管理职能还比较有限，所以就必须采取与其他政府部门“合作”的方式。

但是随着社会组织这20年来的发展，这种“双重管理”的制度显然已经不合时宜。双重管理制度使很多社会组织的登记注册过程复杂而漫长，一来社会组织很难找到愿意负责的“主管单位”，二来因为很多社会组织不想丧失其运作的独立性，因此不愿意寻找主管单位，这就导致很大部分社会组织游离于民政监管之外，有的选择用挂靠、工商注册的形式使其机构继续运行，有的干脆就没有注册。同时，双重管理也造就了不少社团半官半民的性质，垄断资源却没有发挥应有的作用。这样看来，双重管理制度已经阻碍了公益慈善事业的发展。因为其既不利于社会组织的发展，也不利于政府官员的监管。事实上，无论政府部门是否允许社会组织登记，社会组织依然存在并在社会领域发挥着作用。

广东省的社会组织管理制度大体是在以上背景下制定的，但因为其社会组织发展相对比较活跃，因此在对双重管理制度的突破上也先行一步。2006年广东省民政厅就出台了《关于加强社区民间组织培育发展和管理工作的指导意见》，强调发展四类社区民间组织。2008年，广东省省委办公厅、政府办公厅出台了《关于发展和规范我省社会组织的意见》，进一步划分社会组织的种类，并重点提出建立政府购买服务的制度，但是对双重管理制度还是予以保留。

2009年出台的《广东省行业协会条例》可算是广东社会组织“去行政、去垄断”的第一步，里面规定行业协会业务主管单位全部改为业务指导单位，行业协会全部实现“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主业务”。同年，广东省民政厅出台了《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》，把厂里公益服务类社会团体的会员数量要求降低到二十余个，并简化了公益服务类社会组织的登记程序——具备设立条件的公益服务类社会组织可以直接向登记管理机关申请注册登记，把业务管理单位变成业务指导单位。这是放开社会组织登记的重要一步，可是当时仍然有很多社会组织表示业务指导单位其实是一个政府部门设置的软门槛，它并没有彻底消失。

2011年社工委出台的《关于加强社会组织管理的实施意见》，为之后的社会组织改革提供了强大的推动力。2012年可谓是广东省社会组织登记的春天。广东社会组织登记的改革首先以广州为试点。“广州市社会组织直接登记”被列入了社工委的社会创新观察项目，将民办非企业的登记下放到区（县级市）一级，同时简化了登记程序，对符合要求的公益服务类组织可以直接注册。如今，在市一级进