一 研究背景

改革开放以来，中国城乡之间出现了规模越来越大的农村劳动力流动。这个流动人群由于是农村户口，并在城市从事非农经济活动而被称为“农民工”。根据农业部与劳动和社会保障部等估算的统计数据^[1]，中国农民工的人数在2004年达到了1.2亿左右。自20世纪90年代初期以来，学术研究界也对这个群体给予了较多的关注。很多研究特别强调了农民工与城市居民（或就业者）相比的弱势地位，少数文章也指出农民工之中存在贫困，但是很少有研究将农民工贫困作为一个专门的论题进行认真而细致的调查、分析与讨论。与此类似，中国政府在扶贫与发展的政策文本中也缺乏有关农民工贫困问题的表述。本文将从贫困分析的视角试图处理中国大规模人口流动中出现的农民工贫困问题，建立流动与贫困间的分析模型，并从实践的视角分析模型中的政策含义。^[2]

（一）政策定义的中国贫困问题

改革开放以后，中国的贫困主要是指农村贫困。政府定义农村贫困的主要方法是设定贫困线，也就是收入在一定标准以下的人口被称为贫困人口。2000年，这条贫困线为年收入625元。根据这个标准，2000年中国的农村贫困人口约为3000万人。在此后的几年里，贫困线根据物价波动略有变化。例如，2004年贫困的标准为年收入678元，同时根据政府的统计，当年的贫困人口为2600万人左右。

除设定贫困线外，政府还采取了指定“贫困县”与“贫困村”的做法来定义贫困。1994年，政府开始推行“八七扶贫计划”，在全国约3000个县中指定了592个县为贫困县；2000年以后，扶贫部门又实施了整村推进策略，全国共有14.8万个村成为这项政策的目标。这些贫困县与贫困村大多数位于中西部地区。

反贫困自20世纪80年代中期开始成为一项主要的政府政策。伴随着农村改革与反贫困政策的实施，中国的农村贫困人口急剧减少：根据中央政府2000年发布的《中国反贫困和发展白皮书》，1978年有2.5亿农民生活在贫困线以下，这个数字到2000年下降为3000万。在机构设置上，1986年中央政府在国务院下面设立了“反贫困与发展办公室”（简称“扶贫办”），专门负责农村的反贫困问题，在贫困地区的省、市、县等地方层面也相应的建立了类似的机构。总的来说，农村贫困与反贫困已经在中国政府政策的贫困话语中占据了极其重要的位置。

与农村贫困相比，仅在20世纪90年代才受到关注的城市贫困被一些学者称为“新贫困”（Solinger，2000）。部分原因是因为在20世纪80年代中期城市改革开始之前，甚至在1994年确立建立社会主义市场经济体制的基本原则并实施国有企业改革之前，大多数城市居民与农村居民相比，具有较高的收入，享受着较好的公共服务，所以他们基本上是不贫困的。但自从20世纪90年代中后期以来，一方面由于国企改革使得大量工人下岗失业，另一方面“让一部分人先富起来”的市场化策略使得城市里出现了生活困难的群体。城市贫困的出现引起了决策者的高度关注。1998年，中央政府在原劳动部的基础上成立了劳动和社会保障部，负责管理下岗和失业人员的生活救济及再就业工作。许多城市设立了下岗再就业服务中心，按月给下岗工人发放基本生活费，帮助他们寻找新工作。另一种减少城市“新贫困”的措施是在城市设定最低生活保障线，这项政策开始在一些城市实验，到1999年国务院将其变成了一项全国性的政策，并由民政部门负责实施。截至2004年底，全国领取低保的人数达到2200.8万人（2005年8月18日《中国青年报》）。

表面看来，政府的反贫困政策覆盖了农村和城市，甚至包含了所有拥有农村户口或城市户口的居民。但是有学者指出，这些政策忽视了改革开放以后大量出现的农民工，他们虽然在城市里生活和工作，却只具有农村户口，既不能受惠于农村的反贫困政策，又没有被城市的反贫困政策覆盖，所以政府的反贫困政策存在明显的政策空档（Huang Ping，2004）。

另外，从政府政策的角度看，无论是农村贫困还是城市贫困都是从经济/物质的角度来理解的，反贫困的目的单一，就是提高他们的收入。当然，提高收入对减少贫困是很重要的。但是，越来越多的研究者和政策制定者认为贫困是一个多维度的现象，也就是说，贫困不能仅仅从经济（或物质）方面的含义来理解，还要考虑能力、社会、文化等方面的因素。

（二）关于“贫困”含义的讨论

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