近年来农民工问题已经成为中国公众和政府最为关注的一个问题。2000年以来，国家政策开始从消极控制、管理农民工的流动转变为积极为他们提供保护与服务（白南生等，2002；黄平、Frank Pieke，2003）。2002年，中共中央、国务院在2号文件《关于做好2002年农业和农村工作的意见》中提出对进城农民工总的政策指导的“十六字”方针：“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”。但是，在这个总方针的指导下，对于如何保护和服务处于弱势地位的农民工，在研究界与政策界出现了诸多不同的观点。然而，在实践层面上，中央和地方政府仍然需要可行且具有可操作性的政策建议。本文将批判性地回顾现有的政策与有关的讨论，并在现有项目的基础上，提出将“农民工社区重建”作为一个新的项目策略。

一 目前的政策框架与讨论

（一）户籍制度

1958年开始建立的户籍制度是严格阻止城乡劳动力流动的。1984年后，户籍制度开始松动，而且逐步与其他制度安排如食物配给、教育、就业、医疗、社会保障等分离开来，例如1985年以来逐步实行身份证制度，1992年停止使用粮票。1997年，公安部又对城市户籍制度进行了重要调整，规定如果在小城市及中等城市工作生活一年以上，可以申请当地的城镇户口。自2003年6月起，一项针对流浪乞讨人员的新政策使得城市政府部门不能随意将农民工遣送回家。在地方层面，过去的两年中，许多省市如重庆、浙江、河北等以统一的户口制度替代了城乡户口分离。2005年10月，公安部宣布已有10余个省市统一了城乡户籍，这也是今后户籍制度改革的一个方向。

然而，大多数在城市就业的农民工仍然只是拥有农村户口，这也是为什么在中国他们被称为“农民工”的原因。农村户口使得他们与城镇居民区别开来，在某种程度上，也使得他们被排除在城市的社会保障、公共救济、教育等社会政策之外。当然，有时候他们因为自身的低收入、非正式就业及其他原因也并不愿意参加这些城市的“游戏”。

虽然如此，户籍制度仍然是人们批评与攻击的主要目标。其中最为激进的观点将农民工的所有不幸和苦难归结为现有的户籍制度，他们认为应该完全取消户口，使农村居民、农民工能够获得与城市居民的同等待遇（一说为“国民待遇”）。但是，持相反观点的人认为，自1984年政府发文允许农民（自带口粮）在城市务工经商以来，户籍制度已经在很大程度上得到了改进和完善，也就是说，它已经不能构成社会流动和社会平等的主要障碍了。而且，户籍制度在保护农民和农民工等弱势群体方面还具有一些积极的意义。例如，拥有农村户口意味着他们能在农村拥有一小块土地，在某种程度上，这块土地不仅是他们部分生活的来源，也降低了他们进入城市劳动力市场的风险。在这种讨论的背景下，政府部门也表示将进一步改革户籍制度。^[1]显然，如何改革以及改革到什么程度等问题依然还在讨论甚至是争论中。

（二）劳动力市场

20世纪90年代中后期许多大城市如北京、上海、深圳等制定了限制农民工进入某些行业工种的政策。近年来随着这些政策的取消，农民工原则上能够在劳动力市场的任何行业就业。但是，由于缺少人力资本，大多数的农民工只能够在所谓的“3-D”［dangerous（险）、dirty（脏）和difficult（难）］和非正规行业找到低收入的工作。统计数据显示，农民工在建筑业、采矿业和服务业占该行业职工的比例分别有90%、80%和50%之多（《人民日报》，2003）。因此，对农民工进行保护是一个非常重要的话题，已经引起了政府和社会的广泛关注。2003年9月，劳动和社会保障部、建设部联合颁发了《关于切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的通知》；2004年9月，两部委再次出台文件，要求建筑行业在农民工工资支付上制度化，确保工资不被拖欠。另外，2004年6月，劳动和社会保障部要求有关企业，特别是在高风险行业如建筑业、采矿业等行业的企业，必须为农民工购买工伤保险，并在2005年初开展了“春风行动”，要求城市里的就业服务机构为农民工提供服务。

尽管政府制定了积极的政策，但由于行政管理的局限性，许多研究人员对这些政策在执行中所能起到的实际效果持怀疑态度。例如，在工作中权益受到侵害是现阶段农民工的一个主要问题，而政府解决这一问题的主要行政手段是劳动监察。劳动监察是一项确保