一 概要

（一）全文纲要

在中国这个全世界人口最多的国家，农村劳动力流动已经成为最显著的社会—经济现象之一。1978年改革开放以后，尤其是1992年邓小平同志“南巡”讲话之后，流动就业的农村劳动力（农民工）的数量快速增长。户口制度（居住登记制度）的松动对这一趋势也起到推动作用。目前，户口虽然不再限制农村劳动力的流动，但它仍然限制农民工获得城市的公共医疗、养老、法律援助和社会服务等。除政府政策外，其他如农村劳动力“过剩”、收入差距、地区差异等也导致了大规模的农村劳动力流动（2003年农民工的数量达到1.14亿）。近年来，政府已经逐渐认可农民工的贡献，在很大程度上开始意识到农村劳动力流动的重要性。然而，尽管政府制定了很多保护农民工和促进劳动力流动的政策，但有五个方面的挑战/问题还没有得到足够的重视：首先，农民工的贫困和减贫问题，尤其是由于能力缺乏和社会排斥所引起的农民工贫困问题，需要政府和社会给予更多的关注；第二，目前城市和农村的扶贫政策间存在政策空档，农民工在城市工作、生活，既没有被城市扶贫政策覆盖，也没有为农村扶贫政策所覆盖；第三，政策没有充分考虑到农村劳动力流动的地区差异；第四，几乎没有政策从性别视角去考虑农村劳动力流动问题；第五，有必要而且必须在农民工与流入地居民间创造一种“双赢”关系。重要的是，应该注意到这些挑战之间不是相互孤立的，而是缠绕在一起的。政策与项目在应对这些挑战时应利用现有的资源，这些资源存在于地方政府、非政府机构、学术单位、农民工自身与其他社会组织/个人之中。目前，与农村劳动力相关涉的机构与人员有：中央与地方政府、国际组织、地方非政府机构、学术单位、农民工及其家庭、雇主与志愿者。

政策框架

自从1980年代早期以来，政府政策逐渐允许农村劳动力自由流动到城市地区。在目前的政策框架下，农村劳动力能够：① 在小城镇与乡镇落户定居；②到城市寻求非农就业；③向城市政府如劳动部门寻求帮助与保护；以及④和以前相比获得更多的社会服务，如培训、子女教育、卫生，等等。而且，中央政府已开始不再仅致力于GDP增长而强调全面的发展。2003年10月，中国政府倡导一种“新的发展观”，强调全面、协调、可持续的发展。在新的发展观下，有关农民工的政策可望有更积极的转变。然而，虽然新政策产生了很多积极的效应，但它们没有足够重视很多农民工尤其是女性依然生活在能力缺乏与社会排斥所导致的贫困中的问题。而且，目前的政策一方面没有考虑到农民工自身所拥有的丰富的社会资本，另一方面也没有充分考虑到不同时间、地域农民工的特殊需求。为了解决这些问题，在农民工的政策上应该：①关注农民工的贫困问题与地方发展问题；②充分考虑女性农民工的特殊需求；③利用农民工中的社会资本并将其整合进政策框架内；④考虑到地区间差异，鼓励地方政府在政策制定中的主动性与创造性。

项目实践

为寻求解决上述问题的办法，联合国教科文组织与中国社科院合作启动了一个为期六年的项目。项目名称为“城市青年外来务工者贫困扶助”（2003年拟副标题为“我们在一起”）。这个项目属于行动研究，在项目的设计、监控与评估方面都有社会科学研究人员的参与。该项目在八个地区开展，活动内容包括技能培训、日常知识教育（包括法律和健康意识等）、网络建设、社会资本建设等。概括地说，该项目旨在探讨与倡导——尤其从性别的视角——消减由能力缺乏与社会排斥所引起的农民工贫困的政策/实践创新；在不同的地区间（输出地与输入地；西部、中部与东部地区；欠发达地区与发达地区）建立一种“双赢”的伙伴合作关系。为了实现目标，该项目在执行的过程中采用了下列方法与策略：首先，选择一个地方机构作为执行项目的主要合作伙伴；其次，在国家层面与地方层面，努力建立政府（官员）、学术机构（研究者）与非政府（非营利）机构（NGOs/NPOs）间的三角合作关系；第三，通过出版物、媒体、学术研讨会、艺术展览等方式对项目进行宣传与推动；第四，以各项目点的发现为基础撰写、出版政策论文与报告，并与全国及地方的政策制定者进行探讨。

政策建议

从以往有关农村劳动力流动的政策来看，一项好的政策没有被有效地执