改革开放后，为了加快经济的发展，我国选择了非均衡发展战略。随着经济特区和沿海开放城市的设立，东部沿海地区得到率先发展，其示范和带动作用是历史性的。但在这一过程中，区域经济差距被人为拉大，并且超出了“适度”的范围，协调和均衡发展成为当前人们普遍关注的问题。

一 工业化无法解决落后地区发展的深层次问题

从广义角度看，我国区域不均衡发展表现为以下三个层面：第一，全国范围内，表现为东、中、西部发展的不均衡。2011年东部地区经济总量是西部的2.7倍，1978年是2.09倍。第二，省级行政区划内，不同地区发展的不均衡。如2011年苏南、苏中、苏北人均GDP之比为2.51∶1.55∶1。第三，城乡发展不均衡。2011年，城镇居民人均可支配收入21810元，农村居民人均纯收入6977元，城镇居民是农村居民的3.13倍。^[1]

为扭转区域发展的失衡状态，“十一五”期间，国家采取了多种措施，促进中西部地区经济社会发展，包括：西部大开发、中部崛起、振兴东北等区域扶持战略；给予落后地区特殊的经济政策，如海南经济特区、喀什经济特区等；对口援助政策，包括援疆、援藏、对口扶贫等。这些政策的实施收到了一定效果，但成本和代价也是巨大的。比如，能源、资源开发、原材料初级加工等重大项目投资，资金需求量大、财政负担重、资源环境矛盾突出，难以惠及民生，长期可持续性差。

总体上，这些政策反映的是工业经济思维下的政策导向。传统的工业经济，强调大规模、标准化、集中化管理，具有很强的聚集效应。在产业分工上，呈现金字塔或链式的、垄断垂直的分工体系，即大工厂、大企业控制产业链的设计、组装、精密制造、品牌、市场营销等高端环节；小企业、小作坊承担原材料、来料加工、物流运输等低端环节。在区域分工上，处于产业链上游的中西部地区、农村地区，只能向下游沿海发达地区输出农产品、原材料、低级劳动力等低端生产要素。在地区间“产业转移”的浪潮中，西部地区承接的多是发达地区淘汰下来的落后产能和低附加值产业；而发达地区依然凭借技术、资本、制度优势牢牢把控产业链的高价值环节。

西部地区虽然也从“扩散效应”中受益，但这种受益是相对的，并且完全是梯度式、跟随性质的。由此带来的后果是：在一轮轮的产业转移过程中，西部地区始终处于产业链的低端。工业化的自上而下、垄断垂直分工体系，固化了落后地区的角色定位，加剧了其边缘化的趋势（见图1）。

图1 “产业转移”浪潮中落后地区始终处于产业链的低端环节

区域非均衡发展是一种规律现象。传统区域发展理论认为，我国区域间发展不平衡主要是由区域先天发展条件的不平衡决定的：由于自然资源、区位优势、交通环境、文化背景及产业基础等的差异，形成了经济社会发展的不同基础和条件，由此形成区域发展的不平衡。近年来，最新的经济学理论和政策实践表明，制度环境和制度成本对区域经济发展更为重要。在市场经济条件下，制度环境可以看做是固定要素，且具有一定的稳定性和不可复制性；而资金、技术和人才等要素为流动要素。在市场经济条件下，流动要素必然流向市场环境好、收益高、制度成本低的地区。改革开放以来，这些要素向东部沿海地区的流动从未停止过。制度环境的差异越大，这种流动就越强。发达国家（尤其是美国）就是以其制度优势从世界各地源源不断地获取顶级人才，以保证其国力不衰。^[2]

由于我国中西部地区的制度创新不明显，发达地区对落后地区市场自发产生的技术、人才、资本输出扩散也不明显，因此，我国区域发展中优质生产要素向东部、沿海地区聚集的“极化效应”远远大于“扩散效应”（见图2）。因此，要打破这种“自然”的格局，只能依靠对落后地区进行制度创新。但现实的情况是，在工业经济的指导思想下，政府主导下的各种区域扶持、发展政策，都是以资本、技术、人才的外部强制性输入为主，忽视制度创新、制度供给的重要性，因此，无法解决区域不均衡的深层次问题。

图2 我国东、西部区域发展中的“扩散效应”与“极化效应”

现代内生经济增长理论认为，自然资源、地理位置并不是经济增长的决定性因素，以知识、技术进步、人力资本等为核心的内生变量更加重要。诺贝尔奖得主西奥多·舒尔茨认