引言

2011年是“十二五”的开局之年，在后金融危机时代，我国的创新政策体系不仅要应对来自世界局势动荡变换的外部压力，也要响应地方政府为促进经济增长和提高民生的利益诉求。^[1]纵览2010～2011年间我国政府出台的创新政策，无不紧密围绕着“协调发展”这一主题。“协调发展”主要包括三个方面：一是经济结构协调——通过财政政策、税收政策等创新政策引导投资方向，管理投资项目，进而优化经济发展结构，转变经济发展方式；二是区域发展协调——通过区域发展规划与创新政策的共同作用实现国土空间的分类管理并形成多元化、多极化的区域发展格局；三是社会民生协调——创新人才选用模式，改革利益分配机制，通过提高民生保障水平，充分激发个人创造力。

近十几年来世界经济环境发生了剧烈变化，失业、贫困、通货膨胀、经济危机等问题长期困扰世界经济增长，为创新理论的发展提供了成长空间，^[2]创新政策的概念及其范围也处在不断深化和丰富的过程中。^[3]虽然当前“创新政策”的概念仍无统一定义，^[4]但也基本取得了如下几点共识：（1）创新政策是科技政策与经济政策融合发展的产物；（2）创新政策的范围广泛，与科学政策、技术政策之间存在交叉和重叠；（3）创新政策应被视为一个体系，涉及科学技术、教育、竞争、区域、贸易、金融等多个政策领域。^[5]

2009年OECD（经济合作与发展组织）与科技部（中华人民共和国科学技术部）共同发布了《中国创新政策述评》研究报告，^[6]其中对我国“创新政策”的界定是：中国在促进科学、技术与创新进步方面的政策，包括其创新体系的公共管理政策。沿用这一界定，本文中的“创新政策”是指2010～2011年两年间政府部门制定的支持和促进自主创新的政策，包括产业政策、财税政策、金融政策、政府采购政策、人才政策、知识产权政策、技术标准政策、创新平台建设政策等。本文将采用政策工具的视角，全面考察各类创新政策，并围绕“协调发展”主题的三个方面对这些创新政策进行归类和分析。

一 创新政策引导产业结构调整

（一）政策背景——经济转型发展的压力与增强自主创新能力的需要

“十一五”时期，我国经济结构调整步伐逐渐加快，产业结构优化升级取得积极进展：农业生产条件和发展水平不断提高，制造业竞争能力明显提升，服务业发展取得长足进步；基础设施日益完善，重大技术装备自主化取得显著成效，节能减排和生态环境保护扎实推进；社会保障体系逐步健全，人民生活明显改善。但同时也要清醒地看到，长期困扰我国经济发展的产业结构不合理、经济发展方式粗放、自主创新能力不强等问题并没有得到根本解决。尤其是国际金融危机发生以来，世界范围内经济发展环境正在发生深刻变化，各国都将结构调整和产业重组作为振兴经济的首要选择。

“十二五”时期，是我国摆脱国际经济危机影响并走出国内经济调整迈向新繁荣的关键时期，是我国从工业化中期向工业化后期转变的过渡时期，也是推进我国产业结构优化升级、实现经济发展方式转变的重要时期。^[7]抓住这一历史机遇，通过对财税、金融、土地、进出口等政策的组合应用以支持战略性产业和新兴产业群的发展，培育新的经济增长点是2010～2011年间我国创新政策的重点。

（二）政策内容——十一部政策促进产业结构调整

2010～2011年，我国共出台了十一部涉及产业结构调整的政策法规，按照时间由近及远，本章将这十一部政策法规的发布时间、发布部门和重点内容归纳如下。

2011年12月，国务院印发《工业转型升级规划（2011～2015年）》，作为“十二五”时期进一步调整和优化经济结构、促进工业转型升级的重要举措。规划以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，着力提升自主创新能力，推进信息化与工业化深度融合，改造提升传统产业，培育壮大战略性新兴产业，加快发展生产性服务业，调整和优化产业结构，把工业发展建立在创新驱动、集约高效、环境友好、惠及民生、内生增长的基础上，不断增强工业的核心竞争力和可持续发展能力。

2011年4月，财政部、工业和信息化部、能源局出台了《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》，采取中央财政专项转移支付方式对经济欠发达地区淘汰落后产能工作给予奖励，实现加快产业结构调整升级，