中国的不动产征收似乎陷入关乎中国社会稳定大局的困局，无论是城市还是农村，经过媒体的推波助澜，不动产征收引发的事件都会成为全社会关注的焦点。2010年5月，国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作 切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号），强调要严格执行有关规定，坚决纠正违法违规征地拆迁行为；2011年3月，中纪委办公厅下发《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号），要求加强对征地拆迁政策规定执行情况的监督检查。《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》（国土资电发〔2011〕72号）明确指出：“各地在加快发展中，用地需求猛增，土地征收拆迁任务加重，因各种原因引发的违法违规土地征收拆迁行为，有增加趋势。”这些官方文件都承认了一个社会现实：农村征地存在严重的社会问题，甚至可能影响社会稳定。

为了化解不动产征收过程中产生的矛盾，2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）公布并施行。《征收条例》颁布之日起即施行，立法者改变拆迁制度的决心不可谓不大。它或可记入新中国法制史大事，因为拆迁已成为中国城市化进程甚至改革开放的制度文化符号。《征收条例》千呼万唤始出来，也因为它表明要对实施多年的拆迁制度进行根本变革。故甫一诞生，欢迎的文字就如潮水一般，各种普及宣传文字和专业解释铺天盖地，颇极文宴之盛。然而，《征收条例》的实施并没有扭转乾坤。2011年4月22日和5月9日，湖南株洲、江苏兴化分别发生因法院强制拆迁导致被拆迁人自焚的悲剧，一时间司法公信力备受挑战。2011年9月9日，监察部、国土资源部、住房和城乡建设部、国务院纠风办四部委联合通报了6起强制拆迁致人伤亡案件的调查处理情况，并强调指出，违法违规强制拆迁是任何时候、任何情况下都不能触碰的红线^[1]。媒体则称，《征收条例》并没有使征收乱象根本好转^[2]。

城市国有土地上房屋征收与农村集体土地征收的法律性质相同，故本文进行统一分析。本文的目的在于，从中国不动产征收法制的现行框架出发，分析中国不动产征收为何会陷入困局，进而分析纾解这一困局的法律和相关制度方案。

一 中国不动产征收法制的基本构架

中国不动产征收规范见于《宪法》《物权法》和《土地管理法》等法律文件中。《宪法》《土地管理法》仅规定了一般性的原则，《物权法》第42条相对具体一些，但与直接适用于征收实务的要求还相去甚远。目前，城市国有土地上房屋征收主要适用《征收条例》，集体土地征收尚没有具体规范，“农村集体土地征收补偿条例”正在制定。

（一）城市房屋征收的基本法律特征

中国城市国有土地上房屋征收具有如下基本法律特征。

1.征收为行政行为

不动产征收是国家基于主权剥夺私人财产权的行政行为，这是《征收条例》的出发点。征收的法律关系产生于征收人（政府）和被征收人之间，国有土地上房屋的征收与补偿属政府行为，唯一的权力与责任主体是市、县级人民政府，具体工作由市、县级人民政府确定的房屋征收部门进行。各地依据《征收条例》制定的规范性文件，也回应了这一根本变革。例如，《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》明确规定征收的主体是市人民政府。一些地方的拆迁办也改弦易辙，如经广州市政府批准，原广州市城市房屋拆迁管理办公室已经正式更名为广州市人民政府国有土地上房屋征收办公室^[3]。

2.征收必须基于公共利益

征收必须具有正当性，在现代法律中，就是必须基于公共利益。《征收条例》明确规定，征收只能出于公共利益，并且以列举加兜底条款的方式界定了公共利益；而且，还以“确需征收房屋的”措词方式确立了相当重要的公法原则——比例原则，即必须权衡公共获利与私人受损的数量关系。

3.征收必须经过严格的法定程序

《征收条例》对征收程序作了较为严格的规定，如征收的维稳测评、行政听证程序、补偿款到位等，以使被征收人了解征收决定并表达其利益诉求，司法机关公正裁决争议。

4.征收必须公正补偿

房屋征收补偿范围包括：①被征收房屋；②搬迁、临时安置费用；③因征收房屋造成的停产停业损失。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征