面对全球气候变化与环境恶化，中国城市面临着日益严峻的灾害形势，而人员、财富日益集中的城市却普遍防灾意识薄弱、承灾能力不强、灾害管理水平较低。社会经济发展的巨大成就与人民群众的生命健康财产安全，暴露于高风险之下。因此，有必要厘清中国城市的灾情，梳理中国灾害管理存在的问题并反思其根源，以科学指导完善中国的防灾减灾管理制度体系。

一 中国城市防灾减灾的现状

近年来，强降雨、暴雪等极端天气对城市的生产、生活、交通、通信诸方面产生严重影响，极端天气和各类自然灾害日益频繁。“N年一遇”的暴雨，在全国各地年年遇、反复遇。

城市的脆弱性凸显，造成的危害后果日益严重。虽然城市化快速推进，科学技术进步，经济社会不断发展，但面对日益严峻的灾害风险，城市的承灾能力难以匹配，灾害后果愈发严重。一场暴雨导致数亿乃至数十亿损失的情形，已不少见。

以北京“7·21”特大自然灾害为例，其受灾人口160.2万人，造成直接经济损失116.4亿元。具体后果有以下几个方面。一是道路损毁、通信中断。共有206条道路被毁，长约2100公里。供水设施受到污染损坏，156家供水单位因被淹、设备损坏、水源污染等原因停止供水，影响99万人。二是次生、衍生灾害严重。加上排水系统运行不畅，暴发洪水，山区发生泥石流，冲毁道路、桥梁，房屋倒塌。截至2012年7月23日18时30分，全市房屋倒塌10660间。从区域分布上，偏僻郊区受灾较为严重。房山区死亡人数达到38人，倒塌房屋8265间。三是死亡人数较多。在抢险救援中因公殉职5人，遇难人员74人。已确认身份的63名遇难者（因公殉职者已排除在外）中，致亡原因大体包括溺水、触电、房屋倒塌、泥石流、创伤性休克、高空坠物、雷击等。

自然灾害兼有自然属性与社会属性。以北京“7·21”暴雨为代表的城市极端天气，固然具有天灾、偶然性和“不可抗力”的自然属性，但暴雨灾害的发生及其影响又具有明显的社会性、人为性，其发生与影响后果有规律可循，可预防、可控制。政府、社会、公众各方的观念意识、制度机制和应对措施，都对灾害后果有着至关重要的作用。若完全归之于“天灾”，既违反了客观规律，也是对人民生命、财产的不负责任。

二 城市防灾减灾中的主要问题

中国城市的防灾减灾管理面临着严峻挑战。就防灾减灾的形势而言，暴雨、洪水等各种极端天气频发。城市不断扩张，城市的减灾能力并未显著提升。在各种自然灾害面前不堪一击，暴露出城市在规划建设、基础设施、应急管理等方面都存在缺陷和不足。

（一）观念意识层面存在严重误区

城市管理者面对严峻的灾害形势，往往浑然不觉，普遍未充分意识到城市气象灾害的严峻形势及可能的严重后果。管理者往往或者抱有侥幸心理，或者觉得与本部门无甚干系，或者觉得抓防灾减灾缺乏政绩而重经济发展轻防灾建设、重抗灾而轻灾害预防、重救灾而轻灾害管理制度构建。种种错误认识的累积导致城市管理者灾害意识淡薄，防灾减灾未获得应有的关注。

（二）灾害应对法律制度不健全

城市应对自然灾害既缺乏综合性、针对性的法律依据，又缺乏健全的应对气象灾害的法律法规体系。应急预案建设存在较大缺陷，虽然缺乏预案的问题已逐步缓解，但是大量应急预案外观上看较为完善，实际上流于形式，缺乏法律赋予的强制力、执行力，也缺乏应对灾害的针对性，不能发挥预期效应。

（三）城市建设的防灾抗灾标准陈旧过时

防灾抗灾标准陈旧过时是各地城市建设中的普遍问题。以广受关注的排水设施为例，修订前的《室外排水设计规范》的规定为，城市一般地区排水设施的设计暴雨重现期为0.5～3年。2011年修订后的《室外排水设计规范》规定：“重要干道、重要地区或短期积水能引起严重后果的地区，重现期宜采用3～5年，其他地区的重现期宜采用1～3年。”标准虽然有所提高，在实施过程中，一些城市却采用标准规范的下限。对于频频发生的“N年一遇”暴雨甚至数十年不遇的特大暴雨，此种标准显然过低。

房屋倒塌是暴雨、洪水、地震等各类自然灾害的常见后果。仅2011年一年，全国各类自然灾害就导致房屋倒塌93.5万间，损坏331.1万间。更要一提的是，2011年已是2000年以来损坏房屋数量次少的情形^[1]。大量房屋倒塌的背后，是房屋建设的抗灾标准不能适应日益严峻的灾害形