2002年，中国颁布《政府采购法》，其目标是提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。2012年发布的《机关事务管理条例》明令禁止政府机关采购奢侈品、超标准的服务，并要求政府集中采购机构建立健全管理制度，降低采购成本，保证采购质量。有关数据显示，中国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2011年的1.13万亿元，10年间增长了10倍多，累计节约财政资金6600多亿元，占GDP的2.4%^[1]；其中货物类采购规模为3829.6亿元，占33.9%^[2]，而且未来还将不断增加，有望达到GDP的15%～20%，中国将成为全球最大的公共采购市场。但实践中也暴露出一些问题和不足，尤其是政府采购活动不透明、采购价格高于市场价等，不仅违背引入协议供货制度的初衷，更引发公众质疑。

为了进一步完善政府采购制度，中国社会科学院法学研究所法治国情调研组（以下简称“调研组”）2012年对中央机关以及全国26个省、直辖市的政府采购情况进行了调研。本报告集中于协议供货的公开程度和协议供货的价格合理性问题，对政府采购所涉及的其他问题，调研组将持续推出相关调研报告。

一 调研方法

为了解政府在政府采购中用纳税人的钱究竟买了什么、花了多少钱、花得是否合适，必须了解供货商品的型号、规格、配置、品级、单价、附加服务、成交数量以及政府为此的财政支出等方面的信息。为此，调研组采用了观察法、抽样法和比较法，观察和分析了政府采购中中央批量集中采购和各地协议供货采购的公开情况和价格合理性。

（一）观察政府采购相关网站

政府采购的相关信息一般集中于政府采购网站上，为此，调研组对中央、各省和直辖市的政府采购中心以及财政主管部门网站进行了观察，以了解政府协议供货的公开情况。调研组检索了财政部网站（www.mof.gov.cn）、2个中央级政府采购中心网站^[3]、22个省财政厅网站、4个直辖市财政局网站以及26个省或直辖市政府采购网站所公开的协议供货商品目录以及协议供货的中标公告（中央和省、直辖市各抽查100个公告）。

（二）申请公开协议供货信息

目前，中国政府货物采购最普遍最通行的做法是协议供货。协议供货是指通过公开招标方式确定协议供货的供应商和协议产品，在协议有效期内，采购人直接或通过谈判或询价等方式与协议供应商签订供货合同。因此，调研的另一种方法是向26个省、直辖市财政主管部门（厅、局）申请公开政府协议供货信息^[4]。2012年11月4日，调研组以调研组成员名义，附带身份证复印件、中国社会科学院法学研究所出具的证明申请目的与用途的公函，向上述财政主管部门发出了两个信息公开申请：一是向没有公开协议供货或难以取得商品目录和限价的省和直辖市申请公开2012年10月协议供货完整商品目录（含商品名称、型号、价格、配置等信息），以掌握协议供货的询价机制；二是申请公开2012年1月1日至9月30日协议供货的完整成交记录（包括商品名称、商品型号、商品配置、成交价格、成交数量、成交时间等）。通过主动公开与依申请公开两个渠道，调研组获取了部分协议供货成交记录，并据此进行价格比对。

（三）横向比较协议供货价格

调研组对所获得的协议供货样本进行筛选，排除警务用品、消防用品、特供商品、涉密商品、公务用车和其他不对政府以外单位和个人销售的商品后，对中央试点的规模供货政府采购价格（中央国家机关批量集中采购）与同类市场价格进行横向价格比较。需要指出的是，调研组以淘宝网和京东商城相关商品的价格作为市场平均价的统计来源。选择这两家电子商务网站是因为其商品种类较全，商品性价比相对合理，且巨大的销售额说明其商家报价具有一定的代表性。

通过上述方法，调研组发现，政府采购活动存在一些问题，应当引起关注。

二 协议供货透明度水平不高

公开透明是做好政府采购工作的根本。《政府采购法》第3条明确了政府采购应当遵循的原则，其中，公开透明原则是公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则的基础。提高政府采购招投标过程与采购结果的透明度，可以有效遏制政府采购中的贪污腐败行为，促进政府采购的供应商公平竞争，避免中国由未来全球最大的公共采购市场沦为全球最大的公共腐败市场。

《政府采购法》的公开原则要求政府采购的