条约是国际法的主要渊源。中国缔结的条约是中国依法在国际上享有权利与承担义务的主要依据。《缔结条约程序法》是中国缔结双边和多边条约的重要法律依据，在中国的对外交往中有着积极而重要的作用。

据统计，中国迄今已缔结了340多项多边条约，以及2万多项双边条约。然而，由于《缔结条约程序法》仅就程序问题作出了规定，而未涉及实体法问题，加之该法在程序方面的诸多规定又较为模糊，在实施中出现不少问题。因此，《缔结条约程序法》已不能满足国家条约法律活动快速增长的客观需要。该法的修改也成为进一步推进中国对外交往工作发展的客观需要。为了把握《缔结条约程序法》的实施情况及其在实践中存在的问题，以便为该法的修改提供积极、可行的建议，中国社会科学院国际法研究所法治国情调研组（以下简称“调研组”）对该法实施的基本情况以及在程序和实体方面的问题进行了调研和分析。

调研组以法律文本分析为路径，以实证研究为主，对与条约缔结和实施有密切关系的一些实务部门展开了调研访谈，最终形成了本报告。

一 《缔结条约程序法》实施的基本情况

新中国建立后至1978年改革开放之前的29年间，中国参加了50余项多边条约、5000余项双边条约。改革开放后，缔约数量快速增长。自改革开放至今的30余年间，中国参加了290多项多边条约，约15000项双边条约^[1]。从近年来的情况看，中国每年缔结的条约尤其是双边条约更呈爆炸式的增长。

为了规范中国的条约缔结活动，《缔结条约程序法》于1990年12月28日通过。它是中国条约缔结的基本法律文件，也为中国的条约缔结活动提供了明确的法律依据。该法符合中国《宪法》的精神，也与1969年《维也纳条约法公约》的规定基本一致。应该说，《缔结条约程序法》反映了条约法方面的现代国际法规则。

在中国缔结的条约中，半数以上是《缔结条约程序法》实施以后缔结的。鉴于此，调研组就该法的实施情况，对相关实务部门进行了调研访谈，了解《缔结条约程序法》在这些部门实施或执行的基本情况。

《缔结条约程序法》实施20余年来对规范外交事务和行为起到了巨大的作用，但是也应看到，20余年来中国和世界都发生了很大的变化，《缔结条约程序法》不可避免地出现不适应现实需求的问题，有关部门不得不经常采取临时性措施来弥补立法的漏洞。

就《缔结条约程序法》的适用而言，一些商贸等事项的谈判和缔约活动未将《缔结条约程序法》作为必备的需要引用查阅的法律文件，相关工作人员对其内容也略显生疏。这说明，《缔结条约程序法》在为社会生活实践服务方面出现了断裂。

不仅如此，调研还发现，《缔结条约程序法》的实施现状，事实上与国际法和中国国内法的关系问题密切相关。国际法与中国国内法的关系所涉问题较多，但中国国际法学者一直以来多从条约在中国法律体系中的地位、条约在中国国内的适用等方面加以探讨，而对于条约缔结程序与国内立法体系的衔接则关注不够。实际上，依法治国中的“法”不仅包括国内法，还应包括国际法。一国一旦缔结条约即受条约调整，这是国家承担其国际义务的题中应有之义。如果说《立法法》是国内立法程序启动的基本依据，那么《缔结条约程序法》就是中国参与国际立法的基本程序规范。此外，《宪法》作为中国的根本大法，无论对于国内法立法还是国家参与国际法立法均是不可逾越的红线，因此，厘清条约与国内法的位阶关系固然重要，但理顺缔结条约这一国际法立法程序与国内立法程序之间的关系也不可或缺。更为重要的是，自《缔结条约程序法》颁布施行，距今已20年之久，其间作为母法的《宪法》几经修改，规范国内法立法程序的《立法法》也在2000年颁行，但作为规范中国参与国际法立法行为的《缔结条约程序法》却从未修改，不能不让人感觉有关方面对国际法价值重视之不足。当然，这也与中国国际法学界热衷于讨论国际法与国内法关系的实体问题，而对程序性较强的《缔结条约程序法》文本缺乏研究不无关系。其实，从《缔结条约程序法》的实施情况来看，该法远非完善，其中瑕疵明显，并已导致了该法实施中的诸多问题和困惑。因此，《缔结条约程序法》亟待修改。

二 条约缔结的程序性问题

《缔结条约程序法》是规定中国条约缔结的程序性规范，故对该法的修