浙江省杭州市余杭区位于杭嘉湖平原南端，西倚天目山，南濒钱塘江，中贯东苕溪和大运河，区域面积1228.23平方公里，现辖14个街道、6个镇，户籍人口87.67万人。余杭是文化古邑，是中华文明曙光——良渚文化的发祥地，自然人文景观极为丰富。余杭也是产业高地，2011年，全区实现生产总值738.17亿元，财政总收入150.0亿元，其中地方财政收入95.64亿元。实现农业总产值67.74亿元，农产品加工产值100.92亿元。近年来，为了保障经济社会持续协调发展，余杭区提出了建设“法治余杭”的目标，不断完善制度，创新机制，在基层政府法治建设方面进行了有益探索。在此过程中，余杭区通过加强法治建设的组织领导、建设法治文化、规范行政权力、创新社会管理等多种措施和手段，整体推进了全区的法治建设水平，为当地经济社会发展提供了有力保障，也为中国推动基层法治建设提供了鲜活的样本。

一 加强组织领导是地方法治建设的前提

中国有着悠久的文明，也有着沉重的历史包袱，在发展社会主义民主法治过程中，不可能像其他国家那样完全期待公民及公权力行使者自发自觉地具备和提升民主法治意识，也不可能指望公权力行使者自觉自愿地健全制度机制，这就必然要求对法治建设加强组织领导，形成自上而下推动法治发展和公众自下而上要求发展民主法治的良性互动。余杭区近几年顺利推动法治发展正是当地加强组织领导的必然结果。

浙江省作为市场经济先发地区，培育出了较好的市场基础，发达的民营经济、完善的基层民主，也丰富了人们的权利意识，从而谦抑权力意识，推动浙江地方立法、执法、司法等方面的开创性拓展。2006年，浙江省委即在全国率先作出《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，拉开了以法治精神全面探索地方建设的序幕。

而早在2005年，杭州市余杭区即在浙江全省首先提出了“法治余杭”理念，开始进行全面法治建设的尝试。当时随着余杭经济的快速发展，人均GDP突破6000美元，随之而来的是社会矛盾的凸显，征地拆迁带来的不稳定因素迅速增加，外来人口蜂拥而入，这些都给社会管理带来了巨大压力。这是每个发展中的城市都会面临的成长性困境，解决得好，可以尽快突破瓶颈，实现城市化升级换代，解决不好，就可能陷入贫困陷阱，一蹶不振。面对这些，余杭人经过自己的思考开出了药方，即以法治的手段去引导和规范经济社会发展，保障公众的合法权益。余杭区委2006年制定了《中共杭州市余杭区委关于建设法治余杭的意见》，同年3月余杭区第十二届人民代表大会第四次会议作出了《杭州市余杭区第十二届人民代表大会第四次会议关于推进法治余杭建设的决议》，将法治余杭建设作为推进经济强区、生态城区、文化名区建设的重要保障。全区建立健全了“党委领导、政府实施、人大政协监督支持、全社会参与”的工作运行机制，把法治建设作为党委、政府的“一把手”工程抓紧、抓好、抓落实。为了加强法治余杭建设，余杭区成立了余杭区法治建设领导小组，由区委区政府领导担任负责人，办公室设在区司法局，力求通过“法治余杭”建设，使民主更健全、法治更完备、公共权力规范运行、公民权利得到根本保障、领导统一思想，区人大则每年度听取一次区政府关于法治余杭的专门报告。

余杭区以法治量化评估体系的出台为契机，每年制定“法治余杭”、依法治区普法教育工作要点及目标任务分解，分解落实各成员单位的责任目标，明确各成员单位的工作任务和目标，并要求各成员单位强化调研，开拓创新，结合各自工作实际开展法治建设工作，形成齐抓共管的良好态势。

近年来法治余杭工作有序开展，制度建设不断完善，依法治区的理念和水平不断提高，全区居民法治意识不断提升，这都与该区加强法治建设的组织领导有着密不可分的关系。认可并强调组织领导在地方法治发展中的作用，绝非否定和无视公众权利意识的萌发及其自下而上推动民主法治的作用。在中国，发展中国特色社会主义民主法治，只有通过组织领导，明确法治发展的整体方向，普及和提升全体公众的法治理念，形成上下互动，才可以达到事半功倍的效果。这与中国共产党的十八大报告关于扩大社会主义民主、加快建设社会主义法治国家应以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标的要求并行不悖。

二 建