2011年四川GDP突破2万亿元，达到21026.7亿元。过去五年，四川经济年均增速高于全国，工业增加值占GDP的比重超过全国平均水平，城镇化年均增速比全国高约0.5个百分点^[1]。穿越灾难，四川高位探索，创造性地提出把“两化”（工业化、城镇化）互动、统筹城乡作为破解发展不协调、不可持续难题，推进跨越发展，实现城乡共同发展、共同繁荣的主路径和主引擎。

土地是“两化”互动的载体，土地要素保障是“两化”互动的关键和基础。四川省人大常委会从2011年下半年开始立足于城乡统筹的生动实践，结合现有土地相关制度亟待解决的问题，以新制度经济学为视角，在成都市一、二、三圈层范围^[2]及眉山市选择了5个村（社区）^[3]首次开展大规模城乡统筹调查，收集了大量第一手资料，共面向农村居民发放了500份问卷，回收了397份调查问卷，用经济学的统计方法对调查问卷收集的4379个数据点进行了处理，对涉及土地要素保障的农户（对农房、承包地、宅基地、新农村综合体^[4]）的经济行为进行了分析论证。本报告着重分析了调研数据并提出相关建议。

一 统筹城乡的成都实践

成都市全面推进统筹城乡综合配套改革，以土地要素为钥匙在重点领域和关键环节先行先试，主要做法有：以“三个集中”（推进工业向集中发展区集中、鼓励引导农民向城镇和农村新型社区集中、积极推进土地向适度规模经营集中）探索实践协调发展的新型城镇化道路，以“六个一体化”（推进城乡规划一体化、推进城乡产业发展一体化、推进城乡市场体制一体化、推进城乡基础设施一体化、推进城乡公共服务一体化、推进城乡管理体制一体化）着力构建城乡发展融合的体制机制，以“四大基础工程”（开展农村产权制度改革、推进村级公共服务和社会管理改革、推进农村新型基层治理机制建设、推进农村土地综合整治）推进农村产权制度改革。

2011年，成都全市工业集中度达到79.3%，第一、二、三产业比例由2003年的8∶45.9∶46.1调整为4.8∶45.8∶49.4^[5]，在确保科学用地、集约用地的同时构建了以现代服务业和总部经济为核心，以高新技术产业为先导，以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系。

成都市在实践中注重引导农民集中居住促进农民生产、生活和居住方式的同步转变。2011年全市累计建成城乡新型社区1384个，建筑面积5356万平方米，134万农民生活居住条件得到改善，农村人均建设用地由原来的150～180平方米/人，减少到50～70平方米/人^[6]，较好地解决了一户多宅、宅基地超标等问题。

当地通过“还权赋能”累计颁发集体土地所有证3.5万本、集体土地使用证167.2万本（其中宅基地166.2万本、集体建设用地1万本）、农村土地承包经营权证176.5万本，实现了“应确尽确”；建立市、县、乡三级农村产权交易服务体系，在全国率先挂牌成立了成都农村产权交易所，2008～2011年全市农村产权流转累计26345宗，金额115.58亿元。到2011年底全市耕地流转面积达到267万亩，占耕地总面积的42%，培育市级以上农业产业化龙头企业420家，农业产业化经营带动农户面达到80%以上^[7]。

成都市还在全国率先设立了耕地保护基金，市、区（市）县两级每年从新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税和土地出让收入中提取一定比例的资金，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准，用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民养老保险补贴。确权后每年核定耕地保护基金28亿元，惠及170余万农户，强化农民保护耕地的内在动力。

二 成都市城乡统筹土地要素保障实证分析

（一）调查问卷分析

1.土地流转面积情况

在成都三圈层内，随着与中心城区距离的接近，土地升值空间的加大，呈现土地流转农户参与比例和农户自身土地流转比例双双逐渐提高的趋势。红砂村全部农户均参与了土地流转，98%的农户将自己75%以上的土地进行了流转（见图1）。调查数据分析结果符合级差地租收益规律，反映了成都市快速城镇化的进程以及对周边地区的带动影响。

图1 各圈层农户土地流转面积情况比较

2.农户保留自耕地的情况

农户普遍有难舍的土地依赖。虽然果园村土地流转组织较好，也只有36.4%的农户完全没有留自耕地；红砂村和江家堰社区靠近中心城区，城镇化程度较高，但部分农户依然保留了自耕地。随着城镇化的进程，成都市三圈