全球化引发国际体系变革，在其推动下，世界各国城市更加开放并成为国际体系中的积极行动者和竞争者。在应对金融危机、气候变化、环境、流行病、移民等全球性问题的努力中，“全球化”（Globalization）同时经历“本土化”（Localization）进程，激发城市外交实践的蓬勃兴起。在此背景下，结合城市外交的概念、理论背景和特点，分析世界城市体系与城市外交之间的关系，探索城市外交促进广州迈向世界先进城市的新思路、新方法与新途径具有重要意义。

一 城市外交：概念、理论背景与特点

现代外交制度起源于意大利文艺复兴时期的城市外交。事实上，对于现代外交的发源地欧洲而言，在西方主权国家外交体系建立之前，城市是国际关系中对外交往活动的主体。而在17世纪威斯特伐利亚和会与19世纪维也纳和会确立了主权国家为现代外交体系的最基本的行为体之后，城市在国际关系中的作用变得似乎无足轻重。然而，在全球化的冲击与推动之下，当前“本土化”却日益成为人们解决全球性问题和现代“城市病”的应对之策，与此同时，城市外交、新型城市化、城市治理等概念也应运而生。

荷兰国际关系研究所学者Pluijm和Melissen针对城市外交所阐述的定义目前被广泛使用，他们认为：城市外交是城市或地方政府为了代表城市或地区，和代表该地区的利益，在国际政治舞台上发展与其他行为体的关系的制度和过程。^[1]在中文语境下，对外友协陈昊苏前会长指出：“城市外交在总体外交的各个组成部分中占有独特的位置。它是一种半官方外交，相对于纯民间外交而言，它带有官方色彩；而相对于由中央政府推行的官方外交而言，它又带有接近民间的非官方色彩。”^[2]与之类似的，复旦大学苏长和等教授提出地方外交概念，认为基于对外交的广义定义，可以将地方政府在中央政府政策指导下所从事的对外交往活动视为中国外交的一部分，或地方外交。显然，我国学者在论述城市外交时更多着眼于其与中央政府主导的总体外交之间的关系。随着2006年8月中央外事工作会议强调新世纪新阶段的外事工作要坚持统筹国际国内两个大局，总体外交成为我国官方和学界越来越多使用的一个词。作为总体外交的一个主要组成部分，城市外交的重要性日益凸显。

从外交学理论的角度来看，针对城市参与外交，过去比较被西方学者普遍接受的观点是“世界政治的两个世界（two worlds of world politics）”理论，这派学说提出国家在一个以国家为中心的世界里活动，其他非国家行为体在另一个更多元的世界里活动。与之相对应，20世纪80年代中，学者们提出了“平行外交”的概念，称在外交领域一共有两条轨道，一条轨道供主权国家的中央政府使用，另一条次要的轨道则由城市等其他次国家行为体使用。^[3]尽管平行外交在理论上看起来比较容易被接受，但其缺陷是对实际情况作了过分简单化的理解。在国际关系实践中，国家、城市等各种行为体都是复杂的外交环境的一部分，在全球化的影响下，国际问题与国内问题的界限常常变得模糊不清，外交议题的领域多有交织，而且不同层次的国内国际问题联系在一起，形成了一个在区域、国家、国际几个层次中的，包含国内、国际因素的持续政治、经济进程，构成一个多层次的外交环境（a multilayered diplomatic environment）。^[3]在世界外交舞台上，参与外交的主角随着议题、时机等要素的变化，也常常在国家、国际组织、城市乃至个人之间变换不停。在此背景下，当代外交理论研究正经历深刻的范式转变，外交形式在传统的双边（bilateral）外交、多边（multilateral）外交的基础上增加了多形（polylateral）外交，其核心特征是国家与非国家行为体之间的互动日益频繁。^[4]传统的以国家为中心的外交研究不再是外交理论研究的唯一主导范式，超国家行为体外交、次国家行为体外交日益成为学术界关注的焦点。在当代世界外交体系中，城市兼具国家行为体和非国家行为体的双重特征，成为多形外交实践的纽带。

实质上，城市外交体现出的是国家在外交领域的权力下放和官民互动的趋势。正如外交演进的历史所表现出来的那样，18、19世纪是王朝外交的时代，20世纪是国家外交的时代，而21世纪则是人民外交的时代。城市外交的参与者既包括市长、市人民代表、各种市政委员会成员、公务员、顾问等官方色彩明显