北京已经初步建立了市、区县、乡镇（街道）、社区（行政村）四级公共文化服务体系，但要实现“十二五”时期的公共文化服务建设目标，即“到2015年，覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系基本建立”，还需要进行多方面努力。本文以伦敦、巴黎、柏林、华盛顿、东京五个重要首都城市的公共文化服务为研究和分析对象，从其所在国家的公共文化服务体系和政策背景出发，考察公共文化服务的政府职能、作用、保障机制等，探讨对北京公共文化服务体系建设的启示，并对北京公共文化服务体系建设提出对策建议。

一 国外重要首都城市公共文化服务的特点

（一）政府角色与职能

在西方国家公共改革浪潮推动下，政府与市场、政府与社会的关系被重新界定。伦敦、巴黎、柏林、华盛顿、东京等首都城市的政府虽保有一定的文化主导权，却已经转变为公共文化服务的多元主体之一，往往要由相对独立、没有行政管辖权的基金会和专业委员会来构建公共文化服务体系，服务主体是各类专业委员会及其下属的文化服务网络。

英国的“文化、传媒和体育部”（DCMS）、地方政府和各类文化艺术委员会、地方文化艺术委员会组成了比较完备的三级公共文化服务体系。这三级机构之间没有行政上下级关系，政府委托地方艺术委员会、非政府机构分配文化资金，政府投资只占文化建设资金的一小部分（通常不超过30%）。首都伦敦由伦敦图书馆、档案馆、博物馆协会和英格兰艺术委员会等专业机构来搭建不同类别的公共文化服务网络，充分利用国家彩票基金和其他文化资金，政府扮演赞助人的角色。

德国的公共文化服务体系的层级是：国家文化媒体委员会，州和直辖市文化部门，非政府文化机构。2006年，德国进行联邦制改革之后，联邦政府及首都柏林在文化事业、遗产保护等方面拥有比以往更多的责任和权力。由于历史原因，柏林的经济水平与慕尼黑、法兰克福等大城市有明显差距，单靠市政府的力量，难以支撑众多国家级文化设施，因此联邦政府于2007年建立了首都文化基金，覆盖建筑、设计、会展、视觉艺术、电影、文学、音乐、戏剧等领域^[1]。相比之下，柏林市政府的资金投入并不多。尽管联邦制给予地方政府很大的权力，柏林的公共文化服务仍然不是市政府主导的，公立的博物馆、美术馆等单位都没有独立的采购预算，而是由非政府协会把国家的文化基金和私人捐助的款项分配给它们，或由国家基金和私人购买艺术品捐赠给它们。

美国的公共文化服务体系的层级是：总统艺术与人文委员会，州、市级文化艺术委员会、文化与艺术事务办公室，民间非营利性文化机构。美国政府没有专门管理文化事务的机构，华盛顿特区的文化决策由总统艺术与人文委员会、特区规划局和一些经济合作伙伴共同制定，其服务体系主要是非政府组织、非营利机构（又称第三部门）以及私人营利性机构共同搭建。特区政府通过政策法规对各类文化团体、组织机构进行管理，对非营利性的重点机构、重点项目给以税收优惠和资金扶持，并在信息服务等方面予以帮助，使其在市场中得到发展。

相比之下，巴黎的公共文化服务更接近我国的模式。法国公共文化服务体系的层级是：法国文化通信部，文化通信部直属文化单位和地方政府的文化机构，各类非政府的文化协会、社团和基金会。法国文化通信部的机构分支很多（图1），这一体系的特点是国家监管力度大，比之英美等国，权力更加集中在政府手中。法国文化通信部直接向巴黎等地方的文化事务处派员，提供发展资金，政府与国立文化机构签订合作协议。巴黎文化事务厅是文化与通信部的分部，负责管理地方文化事务，此外还有一个城市艺术委员会来辅助文化决策，其成员主要是专家和市民代表。

图1 2010年以前法国文化通信部结构

日本的公共文化体系也有三个层次：日本文化厅，地方政府（都、道、府、县）管理文化事务的各级部门，社区组织（町内会、自治会）和其他非政府组织。日本的公共文化服务既类似法国，有较为复杂的中央职能部门；又类似美国，社区文化自治能力非常强。这体现了政府在反思“二战”的军国主义文化管制之后所确立的“内容不干预原则”。首都东京的公共文化服务主体由四部分组成：①国立美术馆、文物机构；②受政府指