农村集体建设用地是城乡建设的战略资源。推进城乡土地资源的集约利用，对于加快转变发展方式，率先形成城乡经济社会发展一体化新格局，推动首都科学发展具有十分重要的意义。

一 农村集体建设用地^[1]统筹利用情况

改革开放以来，农村集体建设用地总体经历了一个由快速增加到逐步减少的发展过程。1992年至2004年，农村集体独立工矿用地从243.4平方公里增加到647.2平方公里，增长近2.7倍，平均每年增加约33.7平方公里^[2]。椐本课题组统计，2003年至2009年，农村集体建设用地由842平方公里增加至1115平方公里，增加273平方公里。根据北京市农村集体土地地籍调查结果显示，2006年北京农村集体建设用地总量为1252.5平方公里左右。近年来，随着国家开展农村土地市场清理整顿，特别是城乡结合部重点村改造等重大措施的实施，农村集体建设用地无序扩张的势头得到抑制，2010年农村集体建设用地总体保持在1218平方公里左右。

（一）农村集体建设用地使用效率不高

农村集体建设用地大体划分为乡镇企事业用地、农村公用设施用地和农民宅基地三类。根据2006年北京市农村集体土地地籍调查结果，用于乡镇、村企事业单位的大约为678.3平方公里，占农村集体建设用地总量的54.2%。其中，城市功能拓展区约154.4平方公里，占总量的22.7%；城市发展新区约418.2平方公里，占61.7%；生态涵养发展区约105.7平方公里，占15.6%。

图1 2006年乡镇、村企事业单位建设用地功能区分布情况

村企事业单位用地绝大部分产业配置档次不高。从2006年城乡结合部50个重点村情况看，改造前该区域产业多以出租为主，其中80%为规模较小的餐饮和商贸服务业。据测算，全市集体产业中，第二产业用地比例在60%以上，但地均收入只有每平方公里12亿元。这种状况与国有土地存在很大差距，与发达国家的差距则更大。

农村集体建设用地中，2006年用于农村宅基地的大约为574.2平方公里，占农村集体建设用地总量的45.8%。这部分土地，大部分被农民宅基地所占用，在城市边远地区主要以新农村的形态存在，集中利用程度不高。在城市近郊区则以城中村的形态存在，主要用于对外出租，私搭乱建情况十分严重。比如在城乡结合部地区，由于对农民宅基地缺乏统一规划和严格管理，接近2/3的农民住宅扩大了建设面积，个别农户甚至将宅基地上的平房改建成5层楼房，存在很大安全隐患。以大兴区旧宫村南小街为例，改造前该村96%的房屋建筑为违法建设，安全隐患十分突出。2010年，该村发生重大火灾，造成18人死亡、24人受伤。

（二）农村集体产业用地集中统筹不够

农村集体产业用地使用形式上，主要有村级集体经济组织自用、乡镇统筹规划利用、区县重大项目和工业园区使用三种形式。

1.村级组织统筹利用占据主导位置

据北京市农村集体土地地籍调查结果，目前本市乡镇、村企事业单位建设用地约678.3平方公里。其中，村级使用权面积为641.8平方公里，占总量的94.6%。乡镇使用权为36.51平方公里，占总量的5.38%。在城市近郊区，因区位条件较好，具备较强资金实力的村集体经济组织，多数会选择自办产业的发展模式。比如昌平区郑各庄村，将2500余亩集体建设用地由村集体企业统一使用，大力发展旅游服务业，建设了温都水城等服务接待设施，提升了产业发展水平，促进了农民增收致富。在远郊农村，为避免自办产业带来的市场风险，多数村集体选择了土地使用权“租赁”或土地入股联营的利用模式。比如怀柔区庙城镇郑重庄村将整理出的213亩集体建设用地，租赁给北京汇源饮料食品集体有限公司，租赁年限为50年，租金总价款为532万元。

图2 农村集体建设用地利用现状

2.乡镇统筹规划利用规模快速增加

乡镇统筹利用是指打破村队界限，以镇域为单元统筹利用集体建设用地的形式。据北京市农村集体土地地籍调查结果，1990年本市大力发展乡镇工业园区，先后批准设立了421个乡镇工业小区。2004年土地市场清理整顿后，保留了9个，其余撤并后作为乡镇第二、第三产业建设用地。在此基础上各乡镇统筹规划使用，共发展形成了开发区16家、农民就业基地80多家。总体来看，朝阳、海淀、丰台等城市功能拓展区，规划上基本为城市建成区，城市化程度高，以发展第三产业为主，集体经济产权制度比较清晰，集约使用集体建设用地效益较大，所以一些