随着城市建设用地问题的日益突出，如何继续推进我国城镇化的进程，扩大城市化规模已经成为当前政府面临的一项棘手问题。为了有效地解决当前城镇化进程中土地资源合理利用的问题，在保证国家粮食安全，守住18亿亩耕地红线的前提下，2004年国务院就提出鼓励对农村建设用地进行整理。2005年国务院提出要推进社会主义新农村建设，并强调要合理规划和管理宅基地，节约农村建设用地。国土资源部于2008年6月正式颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，主张将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，通过该办法可将城市周边的农村集体土地指标置换到城市建设用地之中。现阶段，某些主要依靠出让土地获得财政收入保障的地方政府，在经济利益的驱使下，积极开展农村土地的整理，先是将农民的宅基地变成耕地，然后再把增加的耕地置换为城镇建设用地，同时对农民进行适当的补偿，为其安置一套城镇的住房，这就是各地所推行的“农民上楼”政策。当前“农民上楼”的现象已经成为社会广泛关注的焦点。本文以北京市门头沟、丰台、大兴三个区县为例，在调查农民上楼意愿的基础上，总结当前北京郊区“农民上楼”的现状问题，并对其形成机制进行深入分析，最后基于此提出合理有效的政策建议。

一 研究背景与方案

（一）研究背景

当前我国的社会经济快速发展，工业化和城镇化的进程在不断提速。2010年开展的第六次全国人口普查的调查结果显示，我国城镇人口比重为49.68%。2011年我国的城镇人口占总人口比重已经首次超过50%，我国正处在从农民大国向以城市社会为主的新型国家转变的过程之中。伴随着城乡一体化的推进，用于城市建设的土地资源需求量在逐渐增加。在土地资源总量有限的情况下，合理地利用各类土地资源，对现有的土地资源进行整理，节约和集约利用土地，是消除土地对城市发展制约作用的唯一出路。

城市周边的郊区地带，属于城市的辖区范围之内，因受到城市建成区的经济辐射，其经济发展和生活方式都与城区有着密切的联系。城市范围扩张的方向，优先考虑的就是郊区地区，因而该地区的土地利用问题备受关注。与此同时，随着社会生产力水平的不断提高，经济技术高速发展，原有的在家务农的农村劳动力逐渐从农业转移到工业和服务行业，其中的一部分人员已经定居在城市，从而造成了农村土地闲置。

据统计，当前我国的村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍。一方面，城镇建设用地供不应求。另一方面，农村人口逐渐迁移，空闲的土地却得不到合理利用。基于上述两个方面的原因，政府对农村集体土地流转制度推陈出新，根据实际情况试点采用“宅基地换房”的办法解决当前我国土地资源利用问题。“宅基地换房”具体的定义是：在国家政策允许的范围内，不改变原有的承包责任制以及保证耕地数量不减少，在充分尊重农民意愿的前提下，农民放弃原来拥有的农村宅基地，按照国家政策规定的置换条件平等对换城镇中的一套安置房，搬入安置区的楼房内进行集中居住。从国家政策的角度来看，国土资源部在2005年发布的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》中提出将增加的城镇建设用地与减少的农村建设用地相挂钩，以此来进行宅基地置换。2008年6月国土资源部正式颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》。该办法提出后，各地相继试点推行该项政策。采用宅基地换房的办法既没有违反宅基地使用权流转的相关法律规定，又可以将进行置换后农村或郊区农民多余的宅基地用于开发建设，同时地方政府也可以增加地方财政收入，因而其积极性很高。这种看似一举两得的宅基地使用权制度的创新方法，在实际操作过程当中还是暴露出了诸多问题。本文旨在对北京郊区地带的农民上楼现象进行调查，从现状中发现问题，并发掘其深层次的原因，并基于此提出相关的政策和建议。

（二）研究方案

1.主要内容

本文的主要研究内容是根据实地调研所获得的数据总结归纳出目前北京郊区“农民上楼”的现有状况，包括农民所获补偿情况、具体的宅基地置换过程、对上楼农民就业安置和社会保障安排，以及农民对未来的预期等。根据统计的数据分析北京郊区“农民上楼”存在的问题，再结合北京地区的经济发展情况以及当前的有关国土和房地产等方面