在地图上认真研读新疆维吾尔自治区当前的行政区划就可以感受到政策治疆的难度。全国唯一副省级的（地）州在新疆：副省级的伊犁哈萨克自治州下辖有两个地区（塔城和阿勒泰）；而同样是地级的石油城克拉玛依被塔城四面环绕却不隶属塔城，同样地处塔城的奎屯市则由伊犁哈萨克自治州直辖。在自治区的南疆和北疆分别有两个县级市（石河子、五家渠和阿拉尔、图木舒克）归自治区直辖。^[1]在地图上隐含的还有生产建设兵团十几个师、几十个团场、几百个连队的分布。新疆维吾尔自治区总面积160万平方公里，约占国土总面积的1/6。目前，新疆的行政区划应该说是在它复杂历史及周边（国际）关系当中形成的，核心目标是维护国家的统一。

2009年爆发的“七五事件”突显了新疆的“民族问题”，也发人深省：国家究竟应采取怎样的政策化解这种有某些国际背景的内部矛盾，维护新疆的长治久安？

新疆调研中我们切实感受到当地民族关系中种种的敏感性，但我们的判断认为新疆问题的症结仍然是发展问题。当前新疆表现出来的民族矛盾实际上还是东西部发展不平衡、改革开放的成果未能惠及同样做出贡献的西部地区特别是新疆的少数民族群众导致的。因此我们希望对治疆政策的发展维度和民族维度做一些分析。

一 新疆政策的发展维度

发展是现代化问题；科学发展就是要全面、均衡、持续地现代化。这是中国近代史的基本问题。总的说，新疆各族人民和祖国各族人民同发展、共进步，我们一起迈入现代化进程。这次在新疆我们强烈地感受到全疆人民有迅速发展、致富的愿望。在这个意义上，新疆维吾尔自治区的国家认同不存在问题，新疆人民对国家和政府有明确的期望，希望国家的政策好，执行得不走样。在这个问题上，国家进行过多种努力，有些成功了，有些则受到挫折。改革就是在这个问题上进行新的探索的伟大实践。在一两百年的历史中，我们可以看到国家在发展问题上的不同态度与模式。

（一）治疆政策的历史性区分：前现代与现代

新疆维吾尔自治区早就进入中国的版图，但这个地区的民情及周边形势相当复杂。前现代时期中国历代政府也曾努力维护新疆的安全，摸索过一些行之有效的治疆政策。和对其他边远民族地区的治理一样，出于对少数民族文化特殊性的考虑，当时历代中央政府的边疆政策有几个基本的办法：①朝贡。今天看，这是一种特殊的优渥政策。通常周边民族对中原政权表示臣服而进献的贡品都得到过加倍的回馈。今天一些历史学家甚至认为它实际上是一种“不等价交换”。^[2]②羁縻。这个词的意思大致是笼络、控制。具体是指内地来的流官（通常是汉族）和当地少数民族“土官”共同在少数民族地区施行管理。^[3]③屯田。由于在边疆地区需要驻扎军队，而军队需要粮草，因此让军队或内地迁徙边地的农牧民成建制地进行粮食种植和马匹养殖，以敷军需之用，减少戍边成本。^[4]当然，不同时期这些政策的运用会有差异，也还有另外一些政策配合，例如“和亲”。

这样一些政策对维护祖国统一是行之有效的，在当时的技术条件下也是成本较低的。但是这里仍然有问题。在观念上，这些被“羁縻”的区域是“蛮夷之地”；历代政府只要求这些地区的“主权”，而这里的人口、土地未经统计，税赋也无一定之规，因而也缺少明确的国家认同要求。换句话说，当年的清政府以及此前历代政府的治疆政策中，并无发展的维度，而且基本不考虑与这些边缘民族进行平等的文化交流与融合。这是前现代的中国政府治疆政策的基本特征。这种状况在新疆建省（1884年）之后^[5]应该说是得到了一定程度的改变。新疆此后进入了现代化进程，而今天的中国政府更是对新疆地区的经济社会全面发展承担着明确的责任。新疆在前现代与现代之间的界线已经被完全跨越了。

然而，19、20世纪的新疆非常动荡，欧洲国家现代化的影响力透过中亚民族释放到这里，让实力时弱时强的中国政府频感鞭长莫及。因此即使到中华人民共和国成立，为稳定局势，中央政府在新疆还是采取了一些与传统治疆策略类似的做法，如民族区域自治和羁縻制度之间、生产建设兵团和屯田制度之间、今天的“对口援疆”和朝贡制度之间分别有较多相似性和历史连续性。当然，这是不同性质的制度条件下的某种相似性，其区别是我们后面