土地整备包括通过收回土地使用权、房屋征收及拆迁、土地收购、征转地历史遗留问题处理等方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发。土地整备不仅可以盘活存量土地，而且可以为重大项目落成后提供成片新用地。目前，深圳面临着人口、土地、资源和环境“四个难以为继”的矛盾，特别是在土地方面，深圳市政府手上可用建设用地不足200平方公里，而且比较零散，还有部分土地在区政府、街道办手上，一些土地历史遗留问题也亟待进一步研究解决。可以说，全市新增土地供应已经到了一个临界点。土地整备工作在深圳市的社会发展中具有举足重轻作用。为此，本文对深圳市土地整备的对象——原农村集体股份合作公司土地问题的由来、土地问题的现状、存在问题和解决途径进行研究，探索土地整备的路径。

一 原农村集体股份合作公司土地问题由来

（一）经济快速发展地区农村城市化进程中产生出新的土地问题

深圳市原农村集体股份合作公司，是农村在城市化进程中催生的经济组织，已成为城市集体经济的一种常见组织形式。集体股份合作公司经济，是深圳实行农村城市化、加速推进现代化的产物。人民公社制度在20世纪80年代初期走向终结，在全国部分农村地区形成了土地集体所有制下的个体承包模式的体制，生产单位基本上以家庭为单位进行。但在广东的珠三角地区、江苏的苏南地区、山东和浙江省部分农村地区及北京等大中城市郊区，人民公社解体过程同时出现了迅速的农村城市化过程，集体所有的土地大部分转为工业用地，土地集体所有制下的个体承包模式的体制没有来得及产生，大部分集体土地就被政府征收。农民失去了土地，就必须有新的生活来源。于是，集体经济组织就用政府支付的补偿金，在政府给集体保留的少量土地上建起了大量物业，通过物业出租来获得经济收入，进而使集体农业经济转变成集体物业经济。集体物业经济收入成为原村民新的生活来源。集体物业经济收入的取得不需要村民去劳动记工分，只能按照“村籍”进行分配。社区型股份合作制由此产生。

（二）折中的土地问题处理方案

根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”所以，在中国，土地一直是二元所有制结构。在城市化不断推进的过程中，必须解决土地二元所有制问题。从各地的经验来看，通常采取以下几种方式：第一种方式是置换。在这种方式下，农民身份不变，不转为城市居民。但政府在其他地方归还给农民按征用相同面积或更大面积的土地，有些地方并建成新村与之置换。第二种方式是转制，土地集体所有转为国家所有，农民身份改变，成为城市居民，一切纳入城市化的管理。第三种是折中方案，即土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，但保留部分土地属于集体所有，原农民转为居民。深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万名农民转为城市居民，其集体所有的上述956平方公里土地随之转为国有。但“城中村”的土地除被征用变为国有外，还留下部分为集体所有。“城中村”虽然身处城市，但是内部的体制和制度，仍然保留着城乡二元管理体制。这种二元结构，处处制约着城市化的发展空间。

二 深圳市股份合作公司土地问题现状

根据深圳市规划国土委员会2009～2010年的调查，深圳市各股份合作公司实际使用土地面积为393.25平方公里，其中特区内股份合作公司实际使用的土地面积为44.31平方公里，占全市股份合作公司实际用地总量的11.27%；特区外股份合作公司实际使用的土地面积为348.95平方公里，占全市股份合作公司实际用地总量的88.73%。此外，特区外股份合作公司实际使用土地中，已建设的土地面积几乎占到特区外建设用地面积（扣除水库水面、水利设施用地和交通运输用地后）的一半以上。

（一）股份合作公司用地可分为合法用地与合法外实际占用土地两种类型

在深圳市30多年社会经济持续高速发展过程中，由于历史原因，股份合作公司用地可分为两种类型：一类是合法用地，主要指市、区政府相关文件批准或以土地使用权出让合同、处理决定书和房地产证等形式批准或确权给股份合作公司（原农村集体经济组织继受单位）的用地；另一类是合法外实际占用土地，主要指合法用地