横滨市是日本著名的国际化港口城市，神奈川县^[1]县政府所在地，是日本仅次于东京市的第二大人口密集城市，1956年成为“国家政令指定都市”^[2]，2011年被日本政府指定为“未来环境都市”和“国家战略综合特区”。横滨市是西日本地区进入东京的交通要塞，是首都圈国际贸易的窗口，是与首都圈经济发展密切相关的重要港口城市。

作为日本著名的国际化大都市之一，横滨市在历史上经历过多次自然灾害和危机事件。1923年关东大地震中，横滨受到了毁灭性的破坏，几乎完全失去了港口和对外贸易的城市机能；1945年“二战”末期的横滨大空袭中，海岸地区和城市中心区都被战火夷为平地；2011年东日本大地震中，横滨市也遭受了建筑物损毁、大规模停电等危机，福岛核电站事故的放射性污染物也对横滨市区造成了污染。由于自然灾害频发，1955年横滨市率先设立了“灾害对策室”，之后以1995年东京地铁“沙林事件”和2001年美国“9·11”恐怖事件为契机，横滨市正式启动了城市危机管理工作。在2002年行政机构大改革中，横滨市将灾害对策室整编扩大为“危机管理对策室”，并先后制定了《横滨市危机管理指针》《横滨市防灾计划》《横滨市国民保护计划》《横滨市紧急事态等应对计划》《横滨市危机管理战略》《横滨市业务维持计划》等一系列关于城市危机管理的计划法规^[3]，以“重预防、重实效”为战略方针，将所有可能的、潜在的危机源都列入了危机管理的对象，根据不同的危机源构建了有计划的、高效的、综合性的城市危机管理应急机制，在城市危机管理方面卓有成效。因此，本文拟以横滨市的城市危机管理机制为研究对象，以作为横滨市当前危机管理重点之一的“新型流感对策”为实例，对横滨市的紧急事态应对机制进行全面考察，以期对我国的城市危机管理提供一些经验和启示。

一 横滨市的城市危机管理机制

（一）横滨市城市危机管理的对象

根据《横滨市危机管理指针》，危机是指“对市民的生命、人身以及财产造成重大破坏的事态，或者是有可能会造成重大破坏的事态”，根据危机源可以分为“自然灾害”“受武力攻击事态等紧急应对事态”以及“事件等紧急事态”。自然灾害是指“暴雨、暴雪、洪水、大海潮、地震、海啸、火山喷发以及其他异常自然现象或大规模的火灾、爆炸以及其他破坏程度相似的、由行政法规中规定的原因产生的破坏”。受武力攻击事态等紧急应对事态是指“受到武力攻击等受武力攻击事态以及预测受到武力攻击事态和需要紧急应对的事态”。事件等紧急事态是指“恐怖袭击、传染病、环境污染等以及受武力攻击事态等紧急应对事态以外的危机”。^[4]

横滨市的城市危机管理是指“在自然灾害、受武力攻击事态等紧急应对事态以及事件等紧急事态的危机中，确保市民的生命、人身和财产安全，防止危机发生，并在危机发生后减轻危机损失，做好善后工作，使市民生活尽快恢复到正常状态”^[5]。横滨市城市危机管理的核心是防止市民的生命、人身安全受到伤害，危机管理的对象包括从防止恐怖事件、流感爆发到保证市民日常生活设施运转等很多领域，危机管理的基本方针是优先确保市民的生命安全。

（二）横滨市城市危机管理的计划体系

为了综合性、计划性地推动危机管理政策、措施、法令的实施，保护市民的生命、人身以及财产安全，横滨市在2004年制定了《横滨市危机管理指针》（以下简称《指针》）并在2011年进行了修订。该指针明确了危机和危机管理的定义和范畴，确定了危机管理的基本原则，规定了政府、企事业单位和市民在危机管理中的责任和协作方式，制订了各种紧急应对计划和措施，完善了危机管理的组织机制等，可以说《指针》奠定了横滨市城市危机管理体系的基础（如图1所示）。

图1 横滨市城市危机管理计划体系的构成

在该《指针》指导下，根据不同的城市危机源分别制定了《横滨市防灾计划》《横滨市国民保护计划》《横滨市紧急事态等应对计划》，作为横滨市城市危机管理体系的主要组成部分和具体行动计划。《横滨市防灾计划》是为了应对横滨市发生的自然灾害，由横滨市防灾会议根据《日本灾难对策基本法》制定的基本性、综合性的地方防灾计划，根据灾害的种类分为“震灾对策篇”“风水灾对策篇”和“都市灾害对策篇