引言

近年来，在加强和创新社会管理、全面推进社会建设的实践中，北京市把社会组织管理体制改革作为社会体制改革的重要突破口，按照“推进政社分开、管办分离，把各类社会组织纳入党和政府主导的社会组织工作体系”的总体思路，以构建社会组织“枢纽型”工作体系为抓手，着力创新社会组织管理体制，不断加强社会组织党的建设工作，加快培育和发展社会组织，充分发挥各类社会组织作用，取得了阶段性明显成效，初步形成了中国特色社团管理新体制。

构建社会组织“枢纽型”工作体系，是北京市在创新社会组织管理体制方面进行的重大探索，主要做法是通过认定一批大型联合型组织并授权其对本领域社会组织进行联系、服务和管理，逐步做到对各级各类社会组织服务管理的全覆盖。北京市委、市政府在2008年出台的《北京市社会建设实施纲要》《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》等社会建设“1+4”文件，明确提出了这一改革思路，即除少部分由特殊职能部门继续作为有关社会组织业务主管单位外，其他行政部门原则上不再作为社会组织的业务主管单位，逐步构建以人民团体为骨干的“枢纽型”社会组织工作体系，将社会组织按照其性质、业务类别纳入新的管理和服务体制，由“枢纽型”社会组织进行日常管理和服务，形成分类管理、分级负责的社会组织服务管理模式。

一 问题缘起和主要做法

目前，北京依法登记的市、区（县）两级社会组织有7900余家，加上备案制等数量众多的社区社会组织、“草根”社会组织以及高校社团组织，总量3万家左右。这些数量众多、形态各异的社会组织，分布在首都经济社会生活的各个领域，成为促进首都经济社会发展的一支重要力量。但是，原来的管理体制和运行机制暴露出一些亟待解决的问题。一是政社不分、管办不分的现象比较普遍，许多社会组织都是由政府相关部门设立，在人、财、物上严重依赖行政部门，成为行政机关的附属物，自主发展、自我管理、提供服务的能力不强。二是管理分散、管理松散、服务管理缺位的问题比较突出，仅市级社会组织的业务主管单位就多达134个，绝大多数是党政机关部委办局，实际工作中这些部门大多很难投入精力来提供专门的服务和管理。三是社会组织因找不到业务主管单位而无法登记的问题也比较突出，很多社会组织只能以其他形式存在，以至于大量“草根”组织游离于法律和政策边缘，实践中对这类组织工作办法不多、掌握信息不全、管理服务滞后。四是部门之间缺乏联动，业务主管单位、登记管理机关及相关职能部门之间没有建立起科学合理的联动机制，各方面信息分割、缺乏沟通联系，没有形成合力。五是由于渠道不畅，社会组织党建工作滞后，党组织和党的工作覆盖不到，社会组织从业党员成为“口袋”党员，长期不能过正常组织生活。

为解决上述问题，北京市按照政社分开、管办分离的原则，探索社会组织“枢纽型”服务管理模式，逐步实现政府退出社会组织日常事务管理，而转移到政策制定、依法监管的角色上来。本着稳妥推进、分步实施的原则，北京市提出“先挂钩、后脱钩”的思路，即：先把“枢纽型”社会组织体系建立起来，让“枢纽型”社会组织与同性质、同类别、同领域的社会组织“挂钩”，然后再根据条件成熟程度，逐步使社会组织与原行政主管部门彻底“脱钩”。所谓“枢纽型”社会组织，是指对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理的联合型组织，由市社会建设工作领导小组认定并承担以下三个方面的职能：①政治上发挥桥梁纽带作用，负责在本领域社会组织中贯彻执行党的路线方针政策，开展党的工作。②业务上发挥引领聚合作用，动员协调联合本领域社会组织共同参与首都经济社会建设。③日常服务管理上发挥平台作用，负责承担相关社会组织的业务主管单位职责，提供日常服务管理，促进本领域社会组织健康有序发展。

这样的制度设计使社会组织“枢纽型”工作体系具有以下主要特点：一方面，由“枢纽型”社会组织代替行政部门履行社会组织业务主管单位职责，有利于促进社会组织与行政部门在人、财、物上的彻底脱钩，符合社会组织自主发展、自我管理、政社分开、管办分离的改革方向，且不违背国家规定的“双重”管理体制。另一方面，“枢纽型”社会